Eduardo Lara Salazar: Municipio, armonización tributaria y actividad agrícola, pecuaria, pesquera y forestal I

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Durante una sesión para analizar la Ley Orgánica para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los estados y municipios (2023) aprobada por la Asamblea Nacional, surgió la duda si todos los tributos debían ser modificados por este instrumento legal de obligatorio cumplimiento para los llamados niveles subnacionales.

La respuesta al planteamiento que antecede necesita de algunas precisiones.

Lo primero es si el nivel nacional puede legislar en torno a esta materia, pues se podría atentar contra la autonomía otorgada por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) en favor de ellos.

Al respecto, sobre los estados los define como:

… son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional y a hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República. (Subrayado mío).

Cuentan con sus poderes públicos, entre los que está un Legislativo que recibe el nombre de Consejo Legislativo Estadal, siendo una de sus competencias la legislar sobre los asuntos de la competencia estadal, entre los cuales figuran los ingresos; estos son tributarios y no tributarios.

Estas líneas se ocupan sobre los primeros, pues se ha implementado por vía legislativa nacional una armonización tributaria estadal y municipal.

Asimismo, la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales (2001), donde se regula la organización y funcionamiento de estas dependencias estadales que, como sus pares, la Asamblea Nacional y Concejos Municipales, ejerce la potestad tributaria en su ámbito.

Los municipios son concebidos por el Constituyente de 1999 como:

Los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:

1.- La elección de sus autoridades.

2.- La gestión de las materias de su competencia.

3.- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.” (Subrayado mío)

Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna conforme a la ley.

Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes de conformidad con la Constitución (de la Republica) y la ley. (Subrayado y paréntesis mío).

Los municipios también poseen sus poderes públicos, entre los que también está un legislativo denominado Concejo Municipal; una de sus competencias está el ejercicio de la potestad tributaria municipal.

Con ocasión de este marco se puede descender a lo consultado.

Si existe dentro de la (CRBV, 1999) la armonización tributaria entonces no se podría hablar de una arbitrariedad por parte del Poder Nacional, a menos que sea ejercido con abuso, en cuyo caso posee solución en el ordenamiento jurídico venezolano.

Efectivamente, al nivel nacional le fue asignado por aquélla, la legislación “… para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.” (Subrayado mío).

Ya esto da idea que existe la armonización de potestades tributarias para estados y municipios, que se encuentra a cargo del Poder Legislativo Nacional.

A ello hay que adicionar el hecho que todo tributo, bien sea impuesto, tasa o contribuciones debe ceñirse a los principios constitucionales, (reserva legal, no confiscación, capacidad contributiva, entre otros), más allá de la armonización.

La actividad de agricultura, cría, pesca y forestal es de interés del legislador bajo varias vertientes, siendo una de ellas la tributaria, puesto que se puede manifestar dependiendo de lo que se trate y del poder público que pretende dictar sus regulaciones.

Por ejemplo, si bien la explotación del suelo o de otros sustratos de la naturaleza oscila entre dispensas, incentivos o manifestar su poder de imperio con tributos como el impuesto.

Hace un tiempo quien suscribe realizó un artículo que busca despejar la duda sobre la gravabilidad en lo local de la actividad agrícola, pecuaria, pesca y forestal, frente al Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) por lo que se van a incorporar nociones que ayudarán con el análisis.

Existe una creencia generalizada que la actividad agrícola, cría, pesquera y forestal no aportan ninguna clase de tributos.

Esto no es enteramente cierto.

Para algunos viene dado por aquello de no gravarlos porque no se consideran actividades comerciales o lucrativas.

Al respecto, hay que recordar el Código de Comercio Venezolano (1955) señala que el hecho de no calificar como actos de comercio la compra de frutos, mercancías u otros efectos para el uso o consumo del adquirente o de su familia, ni la reventa que se haga de ellos, lo que puede aplicarse a la venta que el propietario, el labrador o el criador haga de los productos del fundo que explotan.

Las normas mercantiles declinan hacia la legislación agraria, cuyo marco regulatorio está consagrado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010), llegando al punto que regula con detalle ante cual autoridad se han de ventilar los asuntos relacionados con pleitos judiciales sobre la actividad en el campo y extensible a bosques y espacios acuáticos, como sucede en casos de:

*Acciones declarativas, petitorias, reivindicatorias y posesorias en materia agraria.

*Deslinde judicial de predios rurales.

*Acciones relativas al uso, aprovechamiento, constitución de servidumbres y demás derechos reales, para fines agrarios.

*Acciones sucesorales sobre bienes afectos a la actividad agraria.

*Procedimientos de desocupación o desalojos de fundos.

*Acciones derivadas de contratos agrarios.

*Acciones derivadas del crédito agrario.

En general, todas las acciones y controversias entre particulares relacionados con la actividad agraria.

La materia agraria y ambiental siempre se ha concebido como bien jurídico de protección especial, tanto que se suma a las especialidades del Derecho Social.

Una muestra en doctrina jurídica, docencia y/o jurisprudencia, según sus casos, sobre una de las características de esta rama del Derecho Social, como es el sentido tutelar o tuitivo, se encuentran  autores como como Román Duque Corredor, Víctor Giménez Landinez, Ali Venturini, Israel Arguello Landaeta, Luis Gómez C., Ramón Vicente Casanova, entre otros, dejando plasmados en diversos textos los interesantes e importantes conceptos que el Derecho Agrario ofrece al foro jurídico.

A título de ejemplo, el profesor José Guillermo Andueza en una publicación denominada “Limitaciones a la Potestad Tributaria de los Estados y Municipios” aparecida en la obra “20 años de Doctrina de la Procuraduría General de la República (1962/1981)”, Tomo V, Caracas, 1982; cuando dice:

La economía venezolana del siglo XIX y de gran parte de la primera mitad del siglo XX fue una economía agraria. La influencia de ese sector ejercía sobre la vida pública hizo que se excluyeran de los productos agrícolas de la potestad tributaria de los Estados y Municipios. Hoy se explica la existencia de esta norma en razones de tipo proteccionista. El sector agrícola y pecuario del país No (sic) ha tenido el impulso económico que requiere el progreso actual. Para estimular las inversiones, el constituyente y el legislador han creado estímulos fiscales y subsidios a la economía agrícola…(Subrayado mío)

Ya en un contexto más actual, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) dentro de los derechos económicos asoma el principio de dedicarse a la actividad económica de preferencia, sin más limitaciones que las establecidas por la ley;  nótese que la norma constitucional dice “actividad económica de su preferencia” y no lucrativa, pues siempre estuvieron claros el constituyente y el legislador al respecto, porque – por razones de interés social y esto parece encajar – se pueden establecer normas que den otra interpretación, regulación y tratamiento.

Si se estudia el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre la Renta (2015) se observa que no hay una dispensa absoluta expresa (exención) en cuanto al enriquecimiento proveniente de la actividad del campo. Por el contario, sus disposiciones establecen que grava los generados durante el período anual, que resulten netos y disponibles obtenidos en dinero o en especie en el territorio nacional o fuera sin distinción de la fuente.

Hágase la observación que dicho texto normativo expresa cuándo se consideran disponibles.

Lo que ocurre con frecuencia – como apuntaba el Dr. Andueza (Ob. Cit.) – es que se produce una eximente del tributo concedida por la Administración Tributaria (exoneración) en los casos permitidos por la ley, para incentivar la actividad que es distinto, pues – como dice el Código Orgánico Tributario (2020) – “…La obligación tributaria surge entre el Estado, en las distintas expresiones del Poder Público, y los sujetos pasivos, en cuanto ocurra el presupuesto de hecho previsto en la ley…”

Además, la (CRBV, 1999) contiene normas como las del deber de sostenimiento de las cargas públicas, como premisa cardinal de la tributación, lo que desarrolla el legislador en todos los niveles siguiendo los parámetros generales de ella.

De una lectura de la Carta Fundamental surgió el recordatorio del Impuesto sobre Predios Rurales, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias y el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, como también ha sucedido en sesiones de clase.

Acerca del primero posee asignación constitucional y deja al legislador nacional el encargo para su desarrollo e implementación.

El segundo, se encuentra en la misma situación que el anterior. Actualmente está contenido en la legislación nacional sobre registros y notarías públicas (2021), que grava operaciones de compra, venta o permuta de bienes inmuebles, dación o aceptación en pago de los bienes citados; de los actos en que se dé, se prometa, se reciba, se pague alguna suma de dinero, o bienes equivalentes, adjudicaciones en remate judicial.

El tercero coincide con la norma de origen y ha sido previsto tradicionalmente en las leyes que regulan el poder municipal. Conocido popularmente como derecho de frente, recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros derechos reales, relacionados con bienes inmuebles urbanos ubicados en la jurisdicción municipal de que se trate o los beneficiarios de concesiones administrativas acerca de esos mismos bienes.

No debe pasarse por alto el margen que el legislador posee – en uso del poder de imperio – para la creación, organización, administración y control de tributos, siempre y cuando no violente los principios constitucionales.

Esto se observa materializado en el llamado hecho generador o hecho imponible como elemento trascendental dentro de la ciencia tributaria, ya que un mismo patrimonio puede ser gravado desde distintas perspectivas y no se produce interferencia en la acción institucional de las distintas administraciones tributarias o de cada tributo en sí mismo.

Un inmueble – por ejemplo – está gravado con el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias y, a la vez, el Impuesto sobre la Renta, de acuerdo con sus hechos generadores.

Para el caso de los ubicados en áreas rurales el municipio no puede aplicar el impuesto sobre inmuebles urbanos en razón de la materia, pues – como se ha dicho – el que grava los ubicados en el campo es distinto de aquél, menos aún el de tierras ociosas y usos no conformes.

Es pertinente recordar que – siguiendo a la Carta Magna – corresponde al Poder Público Nacional una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas con premisa del desarrollo sustentable, acompañada por la participación ciudadana.

El régimen de tierras se vincula con lo previsto por el Texto Fundamental como competencias del Poder Nacional establecerlo en lo atinente a ordenación del territorio, bosques, suelos, aguas, aire, ambiente, producción agrícola, ganadera, pesquera, forestal, impuestos territoriales o sobre predios rurales.

Sobre esto ya se han aprobado regulaciones a nivel legislativo nacional, debiendo considerarse como conexo con lo aquí tratado. Es el caso de la Ley Orgánica del Ambiente (2006), la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (1983), la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA, 2010), el Código Civil Venezolano (1982), la Ley de Bosques (2013), Ley Especial para la Regularización de Tierras en Asentamientos Urbanos y Periurbanos (2011), Ley de Aguas (2007), Ley de Calidad de Agua y del Aire (2015), entre otras.

También a nivel administrativo se han producido diversos actos administrativos como decretos y resoluciones, cuya lista haría interminable estas líneas.

Uno de los elementos sobre el cual recaen regulaciones de este tipo es la tierra; la (LTDA, 2010) crea un impuesto sobre tierras ociosas y usos no conformes a cargo del Poder Nacional, específicamente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT)

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país e construye desde sus Municipios.

Abogado – edularalaw@gmail.com

 

Traducción »

Sobre María Corina Machado