Hay estudios que demuestran que no hay ningún país miembro que se beneficie más del mercado interior comunitario que Suiza. Resulta inaudito, pero parece ser cierto. Por ello, el país helvético, en el corazón de Europa y con una economía exportadora, siempre ha estado buscando la mejor manera de encajar sus relaciones bilaterales con el proceso de integración europeo, particularmente desde que se empezaron a evidenciar las ventajas del mercado interior comunitario.
Un momento crítico en esa relación bilateral fue la creación del Espacio Económico Europeo (EEE), a principios de los años noventa. El referéndum de 1992 frustró la adhesión de Suiza al EEE por un margen mínimo: apenas 0,3 puntos porcentuales, el 50,03% de los votantes se pronunció en contra. El rechazo de los cantones sí fue significativo: de los 23, 16 votaron en contra, reflejando la enorme brecha entre la Suiza germanófona, contraria al EEE, y la francófona, abrumadoramente a favor.
Tras unos años de reflexión, Suiza propuso a la UE negociar varios acuerdos bilaterales, básicamente: Obstáculos Técnicos al Comercio, Transporte Terrestre y Transporte Aéreo. Adicionalmente deseaba participar en los Programas de Investigación comunitarios. Para conseguir un equilibrio en las relaciones bilaterales, y evitar la selección de acuerdos que interesaran exclusivamente a la otra parte (“a la carta”), la UE propuso añadir a esa lista suiza un Acuerdo de Agricultura y otro sobre Libre Circulación de Trabajadores (transposición del acervo comunitario). En segundo lugar, se recreó en el Acuerdo de Libre Circulación una cláusula de salvaguardia del EEE (denominada coloquialmente “cláusula guillotina”, que permitía la suspensión de los demás acuerdos si se abrogara este) para tratar de evitar que una vez el paquete entrara en vigor se frustrara el equilibrio inicial a causa de un referéndum en Suiza, como efectivamente ha podido suceder en varias ocasiones.
La experiencia de este primer paquete, denominado en Suiza Bilaterales I, fue bastante positiva, porque pocos años más tarde los negociadores suizos propusieron un segundo paquete de acuerdos, que se firman en 2004 (Bilaterales II) comprendiendo la adhesión de Suiza a Schengen/Dublín, Impuesto al ahorro, Lucha contra el Fraude, Productos Agrícolas Transformados, Medio Ambiente, Estadísticas, MEDIA y Pensiones. Como nuevo elemento equilibrador de los paquetes, Suiza aceptó realizar una aportación financiera destinada a los nuevos países miembros de la UE.
Desde entonces, y al margen de los paquetes de acuerdos bilaterales, Suiza y la UE han ido estrechando relaciones en otros ámbitos de interés mutuo: bien con la participación de Suiza en agencias de la UE (AESA, ERA y AEMA derivados de los Acuerdos de Transporte y Medio Ambiente; Europol 2004, Eurojust 2008, Frontex 2008, EU-Lisa 2012, EASO/EUAA 2014 derivados del Acuerdo Schengen/Dublín; Agencia Europea de Defensa 2012, Galileo 2013), la participación en otros programas comunitarios (Convenio de Educación, Formación Profesional y Juventud en 2010, Horizonte 2020 en 2017), el Acuerdo de competencia 2013, el Acuerdo sobre Intercambio Automático de Información en Materia Tributaria en 2015 y el Acuerdo que vincula los sistemas de comercio de emisiones entre Suiza y la UE en 2017 entre otros. Se prevé en 2026 su ingreso en EFSA (Agencia Europea de Seguridad Alimentaria), ACER (Agencia para la Cooperación de los Reguladores de la Energía), y EU4Health, en la empresa común del ITER en 2026, y desde 2007 en Erasmus+ etc.
Las reiteradas amenazas suizas a la libre circulación de trabajadores comunitarios
El Acuerdo de Libre Circulación de Trabajadores incluido en el primer paquete contiene la regulación básica de esta libertad del mercado interior, que se ha ido adaptando regularmente, incorporando nueva legislación, pero también para cubrir a los ciudadanos de los nuevos Estados miembros a medida que se han ido adhiriendo a la UE. Por lo tanto, merced a la ampliación, el número de ciudadanos de la UE en Suiza se ha ido incrementando. Actualmente, el interés comunitario en la libre circulación con Suiza deriva de la existencia de unos 1,5 millones de sus ciudadanos que viven, trabajan o estudian en ese país (datos de 2026), lo que representa actualmente un 16/17 % de la población residente. Además, cada día unos 400.000 trabajadores transfronterizos viajan a Suiza desde países vecinos de la UE, Italia, Francia, Alemania y Austria. En la UE viven unos 530.000 suizos –de los que un 75% posee la doble nacionalidad.
A pesar de que Suiza reconoce la ventaja económica que le ha reportado este Acuerdo de Libre Circulación de Trabajadores, probablemente el que más de todos, el incremento progresivo en la población comunitaria –no solo de los nuevos Estados miembros, sino también de los países vecinos como Alemania– ha ido creando inquietud a nivel popular. En 2009 se concretó con la oposición política a la aplicación por Suiza del Acuerdo de Libre Circulación de Personas a Rumanía y Bulgaria (en el referéndum salió que sí por un 59,6% de votantes). En otro referéndum de 2014, pese a la oposición del Consejo federal y de la mayoría de los partidos políticos, la propuesta de poner coto a “la inmigración masiva” se aprobó por el 50,3% del electorado.
Dado el resultado del segundo referéndum, el gobierno suizo se sintió legitimado para tratar de renegociar dicho acuerdo con la UE, pero Bruselas se opuso. Pese a que la ley aprobada por el Gobierno en aplicación del referéndum –y aprobada por el Parlamento Federal y los 14 parlamentos cantonales– se presentó oficialmente como la aceptación por parte comunitaria de ciertas condiciones que parecían priorizar a los suizos frente a trabajadores europeos en los sectores con mayores tasas de desempleo, la realidad fue diferente. La ley mencionada –que solo se aplicaría a partir de 2020 y a condición de que la tasa de desempleo superara el 5% en un sector particular de la economía, cuando el promedio en Suiza es de alrededor del 3%– se limitaba a estipular algunas materias no discriminatorias. Por ejemplo, cuando se ofertara un puesto de trabajo, los trabajadores desempleados registrados en Suiza debían ser informados con 5 días de antelación; o que el empleador recibiría automáticamente los registros de los trabajadores desempleados en la región –aunque tuviera la libertad de contratar a un residente en la UE, sin necesidad de justificar su decisión de no contratar a un residente suizo o local–, etc.
Este caso mostró claramente la ventaja de haber incluido esa cláusula preventiva vinculando la suerte de la libertad de circulación de trabajadores con los demás acuerdos bilaterales en Bilaterales I. Los partidos populistas y nacionalistas que instaron dicho referéndum se sintieron engañados por el Consejo Federal e instaron un nuevo referéndum que pedía explícitamente la renegociación y, si no fuera posible, la denuncia del Acuerdo de la libre circulación de personas con la UE. Pero esta vez, en septiembre de 2020, los votantes suizos se opusieron claramente a ello (con un porcentaje de votos del 61,7%). Numerosos analistas atribuyeron este resultado favorable a la UE a los efectos inmediatos de la pandemia del COVID, cuando se constataron los efectos negativos del cierre de fronteras.
El fallido acuerdo institucional y el nuevo modelo: Bilaterales III
Al no preverse un sistema ágil de adaptación de las normas suizas a la rápida evolución del acervo comunitario en los sectores negociados y evitar que la posición suiza con respecto al mercado interior se fuera deteriorando con el paso de los años, la UE propuso en 2014 negociar un nuevo Acuerdo institucional horizontal que garantizara una adaptación más dinámica al mercado interior, así como la aplicación uniforme y homogénea de las normas, de acuerdo con la jurisprudencia comunitaria. Pero, en 2021, los negociadores suizos rompieron la negociación, a lo que la UE respondió suspendiendo la participación suiza en algunos de los programas comunitarios (Horizonte Europa, Erasmus+). A partir de ahí, Suiza se marginó de las innovaciones del mercado interior, como la equivalencia de las bolsas de valores, la actualización de las barreras técnicas (en respuesta al Reglamento de nuevos instrumentos médicos), y de otros nuevos campos de integración que empezaban a desarrollarse en la UE, como el mercado eléctrico y la salud. Por su parte, Suiza rechazó ampliar su contribución financiera e incluso retrasó pagos de cantidades ya pactadas.
Esa crisis bilateral se fue ensanchando a medida que la legislación suiza se quedaba más anquilosada por la falta de ajuste y solo se ha superado con la aceptación de un tercer paquete de Acuerdos bilaterales (Bilaterales III) negociado desde marzo a diciembre de 2024.
El modelo de esta negociación va más allá que los paquetes de acuerdos bilaterales anteriores porque supone:
1. La actualización de 5 acuerdos ya existentes y la conclusión de dos nuevos acuerdos para asegurar la participación de Suiza en nuevos campos del mercado interior:
*Acuerdo de Reconocimiento Mutuo
*Acuerdo de Agricultura
*Acuerdo de Aviación Civil
*Acuerdo de Transporte Terrestre
*Acuerdo de Libre Circulación de Personas
*Acuerdo de Seguridad Alimentaria
*Acuerdo sobre el mercado eléctrico
En cada uno de estos acuerdos se incluyen nuevas normas institucionales para tratar de asegurar una dinámica más ágil y mayor homogeneidad del modelo bilateral con el mercado interior, lo que no se conseguía totalmente con el sistema anterior, incluyendo provisiones para permitir la participación de representantes suizos en la elaboración de nuevas normas comunitarias de estos sectores. También se contemplan en cada uno de los acuerdos algunas excepciones al acervo aceptadas por la Comisión y las normas relativas a competencia y ayudas de Estado.
Una parte clave de estas disposiciones institucionales de los acuerdos relacionados con el mercado interior son las relativas al arreglo de controversias: los litigios deben resolverse en el comité respectivo de cada acuerdo, pero en caso de que no se consigan arreglar, las partes podrán recurrir a un tribunal arbitral independiente. Sin embargo, cuando se trate de la interpretación o aplicación de disposiciones que impliquen conceptos del Derecho comunitario, interpretados de conformidad con la jurisprudencia pertinente del TJUE, tanto antes como con posterioridad a la firma de los acuerdos, el tribunal arbitral debe remitir la cuestión al Tribunal Europeo de Justicia (TJUE) si su interpretación es pertinente y necesaria para una decisión, y el fallo resultante sería vinculante para el tribunal arbitral. Cuando la controversia plantee una cuestión relativa a la interpretación o aplicación de una disposición que esté comprendida en el ámbito de aplicación de una excepción a la obligación de alineación dinámica y cuando dicha controversia no implique la interpretación o aplicación de conceptos del Derecho de la Unión, el tribunal arbitral puede resolver la controversia sin recurrir al TJUE.
Se incluye igualmente una cláusula de salvaguardia. Si una parte deseara invocarla, primero tendrá que dirigirse al Comité Mixto y, si no se llega a un acuerdo (en el plazo de 60 o en caso de urgencia en 30 días), la cuestión se remitirá a un tribunal arbitral quien examinará en el plazo máximo de 6 meses si se cumplen las condiciones para las medidas de protección propuestas. En los procedimientos de urgencia, la parte demandante puede solicitar la aplicación provisional de medidas cautelares sin esperar al final del procedimiento y a la decisión final. El tribunal arbitral debe pronunciarse sobre esta solicitud en un plazo de 30 días Si el tribunal arbitral accede, la parte demandante podría tomar medidas de protección.
En el caso del Acuerdo de Libre Circulación de Personas, la UE ha aceptado que esta cláusula pueda invocarse por problemas económicos o sociales graves en caso de incrementos importantes en la población. En respuesta, la UE podría adoptar medidas compensatorias, añadiéndose ahora que estas deben ser ‘proporcionadas’.
2. Acuerdo de cooperación en materia de Salud que, a diferencia de los anteriores, no busca la integración total en el mercado interior, sino una cooperación estratégica en seguridad sanitaria.
3. Participación de Suiza en Programas comunitarios de Investigación y Educación, (Horizonte Europa, Digital Europe, Programas de Investigación y Formación de Euratom desde 2025, el ITER desde 2026 y Erasmus+ desde 2027).
4. Establecimiento de un mecanismo permanente para asegurar una aportación financiera regular a los nuevos Estados miembros de la UE, de manera similar a la de los países del EEE, y es la propia Suiza quien gestiona y aprueba los proyectos en colaboración con los países beneficiarios, mientras que la Comisión examina los programas y verifica su compatibilidad con los objetivos de la cohesión de la UE. Para el periodo 2025 a 2029 el compromiso financiero asciende a unos 550 millones de euros (110 millones al año) que se asignará directamente a programas y proyectos en los países del Este (a Polonia le corresponde casi la mitad) y de 2030 a 2036, el importe total será de 2.250 millones, que financiarán programas y proyectos conjuntos con estos países, incluyendo el ámbito de la migración. Es decir, el compromiso financiero suizo total para los próximos 12 años (2025-2036) alcanzará una media de 233 millones anuales.
5. Reanudación del diálogo regulador sobre los mercados financieros, incluidas las actividades transfronterizas, lo que puede abrir la vía a nuevos acuerdos bilaterales.
6. Establecimiento de un diálogo de alto nivel para discutir periódicamente las relaciones globales entre la UE y Suiza, así como el trabajo de los comités sectoriales.
Evaluación
Suiza ha conseguido todos los objetivos de su mandato de negociación, accediendo a todos los sectores que le interesan del mercado interior comunitario, incluyendo algunas excepciones y adaptaciones a su legislación, así como a los diferentes programas de la UE, sin merma de su soberanía. No obstante, algunos en Suiza ven en la obligatoriedad de que el Comité mixto tenga que aceptar la interpretación del derecho comunitario por el TEJ en ciertos casos como una claudicación ante “el juez extranjero”.
La UE, por su lado, ha conseguido incluir en los últimos acuerdos bilaterales relacionados con el mercado interior preceptos institucionales que mejorarán la adaptación del derecho suizo a la dinámica regulatoria del mercado interior y garantizarán la interpretación de las normas comunitarias por el TEJ, lo que mejorará la homogeneidad de las normas, aunque no las garantiza plenamente. Se aprecian todavía algunos riesgos de que puedan ensancharse las excepciones al mercado interior, más allá de las ya reconocidas en los acuerdos bilaterales. Por otro lado, parece que se ha mantenido “la cláusula guillotina”, pero pierde fuerza preventiva al haberse incorporado al texto que las medidas de retorsión deben ser “proporcionales”.
Por otro lado, la cooperación financiera pactada con Suiza, a cambio de las ventajas que obtiene de su participación en el mercado interior, es bastante magra. Solo 135 millones anuales hasta 2036 –a los que hay que descontar un 5% que retiene para sufragar los gastos de gestión–. Se trata de un esfuerzo bastante modesto, incluso en comparación con el que realizan otros países terceros, como Noruega, con tres millones de habitantes menos que Suiza, y un PNB per cápita un 13% inferior, que aporta unos 466 millones al año, casi tres veces y media de lo que Suiza aportará a largo plazo y 6 veces más en proporción a su capacidad económica. Por otro lado, a medida que se refuerza el franco suizo en los mercados de divisas, se reduce su esfuerzo relativo en euros que Suiza realiza a la cohesión y otros fines (1 euro equivalía a 1,60 francos suizos en 2008 y a la hora de redactar este artículo está en 0,91, por debajo de la paridad). En definitiva, la aportación suiza resulta, por lo tanto, bastante reducida en relación con sus beneficios reales.
Dudas sobre su entrada en vigor. El nuevo referéndum
Pero al margen del contenido de las negociaciones, la suerte de este singular esquema preferencial entre la UE y Suiza está en el aire por la convocatoria de un nuevo referéndum en Suiza para el próximo 14 de junio. Con el título “No a una Suiza de 10 millones” (Iniciativa por la Sostenibilidad) ha sido promovido por el Partido Popular Suizo (SVP/UDC), el partido más votado del país, de corte conservador y soberanista. Es el cuarto intento histórico que se produce en Suiza para socavar este Acuerdo con la UE en 17 años.
Ha sido relativamente fácil conseguir las 100.000 firmas requeridas para su convocatoria, dado que los movimientos nacionalistas y xenófobos ganan cada día más adeptos en Suiza, como en el resto de Europa, y que los sindicatos también se han sumado al movimiento contra la inmigración, preocupados por el mantenimiento del nivel salarial.
Si triunfara el “sí” en el referéndum, se mandataría al Consejo Federal a tomar medidas urgentes en cuanto la población en Suiza llegue a 9,5 millones de habitantes (actualmente tiene 9,1). Cuando se alcancen los 10 millones, se le da un plazo de un año para renegociar el Acuerdo de Libre Circulación con la UE y, si no se logra esa renegociación, se rescindiría dicho Acuerdo. Por lo tanto, una victoria del “sí” –los sondeos de opinión le dan al referéndum en este momento un 48% de votos positivos– entraría en colisión con el Acuerdo de Libre Circulación de Trabajadores con la UE. La UE no podría aceptar dicho resultado automáticamente porque ya no merecería la pena sobrellevar una relación bilateral preferencial tan compleja de gestionar con un país tercero sometida a una condicionalidad a plazo.
A la UE le bastaría dejar de lado la ratificación para que todo se venga abajo, porque se volvería a esa situación en la que, al dejarse de tratar preferentemente a Suiza, se empieza a producir la degradación y erosión progresiva de su legislación, debido a la desactualización técnica en relación con algunos sectores del mercado interior. Ya ocurrió en el periodo posterior de 2021, cuando los negociadores suizos se levantaron de la mesa de negociaciones del Acuerdo institucional. Esta situación, que genera una gran inseguridad empresarial, termina marchitando el alineamiento de la legislación suiza con la comunitaria. Además, los acuerdos relativos a la participación en determinados programas comunitarios tienen cláusulas de caducidad de manera que si Suiza no ratifica el paquete global de acuerdos para una fecha determinada (se habla de finales de 2028, pero el proceso empezaría antes), la participación provisional de Suiza en estos programas cesaría automáticamente.
Adicionalmente, existen otras medidas unilaterales que la UE emplearía, y que se han utilizado antes, como, por ejemplo, retirar (o no renovar) el reconocimiento de las bolsas suizas, impidiendo que los operadores de la UE negocien en ellas. En última instancia, si Bilaterales III muere antes de nacer y todo regresara al sistema actual, la “cláusula guillotina” cobraría una inusitada vigencia, de manera que la UE siempre podría llevar a cabo las medidas de retorsión que buenamente decidiera si Suiza impone unilateralmente cualquier cambio al contenido del Acuerdo de Libre Circulación de Trabajadores con la UE. Suiza dejaría de ser un socio preferencial para convertirse en un simple país tercero.
El Consejo Federal suizo –que ha dado sobradas muestras de imaginación en el pasado en circunstancias difíciles (véase la solución tras el referéndum de 2014) – tiene buenos argumentos para defender el “no” en la campaña del referéndum frente a los de los sectores internos más populistas defensores del “sí”. A este respecto, no solo hay que enfatizar los efectos extremadamente negativos del final de la relación preferencial con Europa, sino también los positivos, como que en Bilaterales III se producen concesiones adicionales muy favorables para Suiza (el mismo acceso al mercado eléctrico, Programa Horizonte, etc.).
Dado que, en última instancia, a la UE tampoco le interesa que se imponga esa limitación numérica en el referéndum porque podría convertirse en antecedente peligroso para algunos Estados miembros con partidos políticos que abogan por una solución similar, como Austria o Italia, la cuestión es saber si habría todavía margen para añadir algunos nuevos elementos que puedan ayudar a inclinar la balanza a favor de las relaciones preferenciales con Europa, sin perjuicio de un resultado positivo del referéndum. Si ganara el sí, habrá que esperar cómo podría responder esta vez el Consejo Federal, con la aquiescencia de la Comisión, para tratar de salvar la situación.
El margen de maniobra es extremadamente limitado, pero la UE podría acceder a ofrecer algunas concesiones, de alguna manera relacionadas con el límite poblacional, como en la “cláusula de salvaguardia” para hacerla “euro compatible”, objetiva, de duración limitada y con medidas compensatorias. Un ejemplo podría ser la posibilidad de aplicar la reunificación familiar de manera no discriminatoria (vinculándola, por ejemplo, a la necesidad de la existencia de una vivienda adecuada, medios económicos, conocimientos lingüísticos, introduciendo un periodo de carencia hasta su petición, etc.) o aceptar una cláusula de protección de salarios (como guiño a los sindicatos) para que los trabajadores comunitarios desplazados a Suiza no vean rebajados sus sueldos por las empresas.
No obstante, es vital que dichas concesiones, aunque sean relevantes para Suiza, no mermen los principios básicos comunitarios (como sería renunciar a la reunificación familiar como tal) y que no tengan carácter discriminatorio, como ocurrió en 2014. A cambio, la Comisión también podría exigir concesiones en otros sectores cuya solución en Bilaterales III no ha sido enteramente satisfactoria para la UE, fundamentalmente en el marco institucional o en la contribución de nuevos fondos.
Con todo, no será tarea fácil convencer al votante suizo dudoso de que la mejor opción para Suiza y para la UE –de lo que estoy profundamente convencido– es votar que “no” en el referéndum de junio.
Si, finalmente, la ratificación de este nuevo paquete de Acuerdos sale adelante, consolidándose definitivamente la vía bilateral, y si, pese a sus imperfecciones, complejidad o coste, el complejo método logra funcionar correctamente, el precedente de Suiza podría convertirse en un interesante modelo para otros países terceros que deseen engancharse “a la carta”, pero equilibradamente, al mercado interior comunitario, como puede ser el caso de Reino Unido.
Embajador de España
