Richard Haass archivos - Emisora Costa del Sol 93.1 FM

Durante al menos una década, la sabiduría convencional ha sido que los intentos directos de cambio de régimen por parte de Estados Unidos han terminado en desastre. Y con razón. En Afganistán, el mismo talibán que fue desplazado en 2001 volvió al poder en 2021 tras dos décadas de esfuerzos infructuosos de Estados Unidos. En Irak, las fuerzas estadounidenses lograron acabar de forma permanente con el régimen de Sadam Husein, pero en ningún caso el resultado fue acorde con los costes humanos, económicos, estratégicos y políticos. Luego, en Libia, una intervención de la OTAN liderada por Estados Unidos destinada a evitar que el dictador Muamar al-Gadafi cometiera una masacre que puede o no haberse materializado acabó conduciendo a su ejecución y al colapso de su régimen. Pero no hubo seguimiento, y la caída del régimen produjo caos y lo que mejor puede describirse como un estado fallido. Este historial reciente y desalentador aporta una cualidad sorprendente, incluso vertiginosa, al repentino resurgimiento de las conversaciones sobre el cambio de régimen. Y la historia más larga de estas políticas y operaciones estadounidenses arroja aún más luz sobre las promesas y los riesgos que conllevan. Al mismo tiempo, ofrece algunas lecciones. Lo que está claro es que es más fácil pedir un cambio de régimen que provocar. No tener un plan para lo que ocurre tras la caída de un régimen es buscar el desastre. Finalmente, y quizás lo más importante, Washington debe distinguir entre el cambio de régimen como un fenómeno que requiere una reacción y el cambio de régimen como una política deliberada destinada a lograr un resultado determinado. También es importante reconocer que el paso del tiempo, los recuerdos erróneos y la política interna pueden conspirar para oscurecer la realidad de los intentos pasados de cambio de régimen. Mientras la administración Trump contempla varias opciones para Venezuela tras la secuestra de su gobernante, Nicolás Maduro, muchos observadores señalan la operación estadounidense de 1989 para extraer y derrocar a otro dictador latinoamericano, Manuel Noriega de Panamá, como ejemplo de cómo una política así puede tener éxito. En realidad, las dos operaciones eran diferentes en aspectos fundamentales. Además, la operación en Panamá fue mucho más arriesgada y costosa de lo que muchos parecen entender. (En ese momento, yo formaba parte del Consejo de Seguridad Nacional en la administración de George H. W. Bush.) Una plena comprensión de esos riesgos y costes fue una de las razones por las que la administración decidió no buscar un cambio de régimen dos años después, tras derrotar a Irak en la Guerra del Golfo, una decisión que quedó al menos parcialmente justificada por todo lo que ocurrió cuando George W. Bush tomó la decisión opuesta como presidente en 2003. Va a llegar un cambio El cambio de régimen puede adoptar varias formas. Puede ser promovido por fuerzas internas o externas, o por ambas. Cuando el cambio de régimen se induce desde fuera, a menudo se combina con la construcción nacional, un esfuerzo enfocado para lograr una alternativa preferida. Quizá los casos más exitosos de este enfoque ocurrieron tras la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos, en conjunto con sus aliados, decidió llevar a cabo una reforma fundamental en la gobernanza y orientación tanto de Alemania como de Japón. El objetivo era asegurarse de que ninguno volviera a amenazar su región ni al mundo. La inminente Guerra Fría añadió otro objetivo, a saber, transformarlos política y económicamente (y, con el tiempo, militarmente) para que pudieran contribuir de manera significativa a afrontar el desafío que planteaba la Unión Soviética. Estos esfuerzos fueron un éxito rotundo. Tanto Japón como Alemania se convirtieron en democracias robustas y potencias económicas integradas en el sistema de alianzas occidentales liderado por Estados Unidos. Con el tiempo, también se les permitió e incluso se les animó a desplegar ejércitos modernos. Ayudó que ambos países fueran en gran medida entidades homogéneas y bien organizadas que habían sido derrotadas de forma decisiva. Aun así, su exitosa transformación requirió prolongadas ocupaciones militares estadounidenses y la estrecha implicación de Washington en sus reconstrucciones políticas. Por la misma época, Estados Unidos rechazó las llamadas a un cambio de régimen en la Unión Soviética. Las administraciones sucesivas consideraron que esa propuesta —apodada "retroceso" por sus defensores, que buscaban reemplazar el sistema comunista por algo democrático y capitalista— era demasiado arriesgada para llevar a cabo en la era nuclear. En cambio, Washington optó por una política más cautelosa, descrita por su principal arquitecto, el diplomático George Kennan, como la "contención a largo plazo, paciente pero firme y vigilante de las tendencias expansivas rusas." El propósito de la política exterior estadounidense era moldear la política exterior de Moscú más que transformar la propia Unión Soviética. La contención funcionó bien durante las cuatro décadas de la Guerra Fría. El alcance de la Unión Soviética se mantuvo bajo control. De hecho, la contención superó las expectativas, ya que sentó el terreno para un cambio de régimen en la Unión Soviética. En cierto sentido, se logró un retroceso, aunque menos mediante esfuerzos occidentales directos que indirectos, incluyendo la solidaridad de la OTAN y el ejemplo de la superioridad económica y militar de Estados Unidos. Aún más, sin embargo, el cambio de régimen resultó de fuerzas dentro de la Unión Soviética, sobre todo el auge del nacionalismo y las políticas de Mijaíl Gorbachov, cuya aceleración de la reforma política y la negativa a usar la fuerza para aplastar la disidencia en casa o en los llamados países satélite significaron el fin del experimento de 70 años del comunismo soviético. Hubo muchos otros intentos de cambio de régimen durante la Guerra Fría, muchos de ellos llevados a cabo por la CIA. Quizá el más famoso (o infame) fue el esfuerzo mal concebido y mal ejecutado montado en Bahía de Cochinos para derrocar al régimen comunista en Cuba en 1961. Fue una lección temprana y humillante que los esfuerzos por provocar un cambio de régimen pueden fracasar estrepitosamente, especialmente si el objetivo está determinado y bien arraigado. ¿Un paralelo con Panamá? Un intento posterior de cambio de régimen en América Latina, la intervención estadounidense en Panamá en 1989, está recibiendo bastante atención últimamente, en parte por los paralelismos percibidos con los acontecimientos recientes en Venezuela. En ese momento, la administración de George H. W. Bush intentó derrocar (y posteriormente arrestar) a Noriega, el hombre fuerte que gobernaba Panamá. Noriega, al igual que Maduro, estaba involucrado en el narcotráfico y había anulado el resultado de unas elecciones en las que fue derrotado. Pero en el caso de Panamá, Bush también reaccionaba al asesinato de un militar estadounidense allí y a la preocupación de que Noriega pusiera en riesgo a otros estadounidenses y al Canal de Panamá, una preocupación que aumentó por la declaración del estado de guerra por parte de la Asamblea Nacional de Panamá. Una vez que Noriega estuvo bajo custodia estadounidense, Washington logró poner en el poder al ganador de las elecciones anuladas, Guillermo Endara. Pero es importante recordar que para entonces Estados Unidos contaba con más de 25.000 tropas sobre el terreno, una fuerte presencia diplomática y empresarial en Panamá y, gracias al canal construido por EE.UU., un papel consolidado y ampliamente aceptado en el país. También cabe destacar que Panamá tiene menos de una décima parte del tamaño de Venezuela y tenía menos de una décima parte de la población que Venezuela tiene actualmente. Las fuerzas armadas de Panamá eran débiles y pocas en número, e incluían muchas facciones anti-Noriega. No obstante, el cambio de régimen en Panamá no resultó ser ni libre ni fácil. Hubo cientos de bajas estadounidenses, incluidos 23 militares muertos. La dificultad encontrada para capturar a Noriega y poner fin adecuadamente a la operación resultó frustrante y embarazosa. La experiencia también reveló los desafíos militares de operar profundamente dentro de otro país, incluso uno tan familiar, relativamente amigable y pequeño como Panamá. Todo esto dejó a la administración Bush cautelosa respecto a estos proyectos. Como Colin Powell, presidente del Estado Mayor Conjunto, recordaba constantemente a sus colegas, el cambio de régimen no era una misión militar. Las fuerzas armadas podían tener la tarea de destruir cosas y posiblemente capturar o matar a un líder extranjero, pero no podían ser llamadas para reemplazar un sistema político existente por algo más del gusto de Washington. Eso requeriría el uso de todos los instrumentos del poder estadounidense y dependería en gran medida de la naturaleza del país objetivo y de la fortaleza de las alternativas al régimen. Además, pedir al ejército que opere lejos de los campos de batalla y cerca de la población general en zonas urbanizadas conduciría a altas bajas y resultados inciertos. Esta precaución llevó en gran parte a Bush a retrasar la marcha sobre Bagdad en 1991, cuando la fase de batalla de la Guerra del Golfo llegaba a su fin. Una batalla tras otra Sin embargo, con el tiempo esta precaución se desvaneció. Tras los atentados del 11-S, la CIA y las fuerzas armadas estadounidenses se unieron a tribus afganas para derrocar al gobierno talibán tras su negativa a entregar a los líderes de al-Qaeda responsables del atentado terrorista. Estados Unidos desempeñó entonces un papel importante en la creación de un gobierno sucesor, la reconstrucción del país, la creación de un ejército, la educación de niñas y mujeres, y más. Fue un caso clásico de construcción nacional. En contra de esa empresa estaba el resurgimiento de los talibanes y la corrupción y divisiones que caracterizaban al gobierno y la sociedad afgana. Tras 20 años, más de 2.000 bajas estadounidenses, otras 20.000 bajas estadounidenses y el gasto de varios billones de dólares, Estados Unidos cambió de rumbo porque los talibanes no podían ser derrotados ni negociar la paz. La primera administración Trump firmó un acuerdo que, esencialmente, devolvía el país a los talibanes, y la administración Biden lo cumplió. Dos décadas después de ser expulsados de Kabul, los talibanes lograron un cambio de régimen propio. Irak ofrece otro doloroso ejemplo de cambio de régimen que salió mal. La administración de George W. Bush fue culpable de demasiado optimismo sobre las perspectivas de una transición pacífica hacia la democracia en una sociedad profundamente dividida que durante mucho tiempo había sido gobernada por un dictador brutal. También subestimó cómo los liberadores aplaudidos pueden transformarse rápidamente en ocupantes no deseados. Y la administración simplemente cometió demasiados errores. Creó un vacío de autoridad al disolver el ejército iraquí y prohibir que demasiados administradores y empleados del antiguo régimen colaboraran con el gobierno sucesor. Como en Afganistán, la construcción nacional resultó costosa en vidas y dinero. (Sin embargo, cabe señalar que, a diferencia de Afganistán, Estados Unidos tiene algo que demostrar por el esfuerzo: hoy Irak es un país funcional con características democráticas distintivas.) En 2011, la intervención en Libia resultó ser un caso de manual de una lección diferente: no tomar medidas que puedan derribar un régimen sin un plan para lo que vendrá después. Si la administración de George W. Bush fue culpable de hacer demasiado en Irak, entonces la administración Obama fue culpable de hacer muy poco en Libia tras deponer a Gadafi. Hoy, Libia es un estado cuasi-fallido. El cambio de régimen puede empeorar una mala situación—o simplemente empeorar de otra manera. Tras estas catástrofes, parecía seguro asumir que Washington se mantendría al margen del cambio de régimen durante mucho tiempo. Pero hoy, las situaciones que se están desarrollando en tres lugares han vuelto a ponerlo sobre la mesa: Venezuela, Gaza e Irán. Cuba tiene el potencial de ser un cuarto. Venezuela es la que más atención está recibiendo, lo cual es irónico, ya que lo que la administración Trump está persiguiendo allí no es en absoluto un ejemplo de cambio de régimen—al menos no todavía. De hecho, la administración Trump parece estar siguiendo un camino que, en muchos aspectos, es el polo opuesto a lo que hizo la administración de George W. Bush en Irak. No ha habido despliegue de tropas estadounidenses, ni disolución de las fuerzas armadas, ni disparos masivos de quienes trabajan con el gobierno. También falta cualquier esfuerzo por hacer lo que hizo la administración de George H. W. Bush en Panamá: instalar en el poder al gobierno legítimamente elegido. Promover la democracia suele no ser una prioridad para la administración Trump, aunque también pudo haber calculado (no sin razón) que cualquier intento de hacerlo ahora en Venezuela desencadenaría un conflicto civil a gran escala. Lo que sí ha habido en Venezuela es un cambio de liderazgo (Maduro ha sido sustituido por su vicepresidente, Delcy Rodríguez) y un impulso para garantizar el acceso al petróleo de las empresas estadounidenses y permitir que el gobierno estadounidense supervise la venta de ese petróleo. La administración Trump también está presionando a Venezuela para que se desvincule de sus estrechos lazos con China, Cuba, Irán y Rusia. Trump ha sido inconsistente a la hora de describir sus objetivos en Venezuela; En ocasiones, ha hablado como si el cambio de régimen fuera el objetivo. "Vamos a emitirlo, esencialmente, hasta que se produzca una transición adecuada", dijo el día que capturaron a Maduro. Pero Estados Unidos no solo carece de los medios para gobernar Venezuela; Carece de apetito. Trump tiene una aversión de larga data al cambio de régimen y a la construcción de naciones; de hecho, el descontento público con Afganistán e Irak es en parte responsable de su ascenso político. Aun así, no está claro qué podría ocurrir si los cambios de política deseados no se materializan debido al resurgente nacionalismo o a las luchas internas, ya sea entre elementos del régimen o entre el régimen y la oposición. Trump inicialmente amenazó con una segunda oleada de ataques, pero se enfrentaría a un dilema: cómo obtener los beneficios del cambio de régimen sin los riesgos y costes asociados. Un camino más sensato sería vincular todas las formas de ayuda estadounidense con el gobierno venezolano que introduce cambios políticos deseados, incluyendo la incorporación de la oposición al proceso político. ¿Más fichas de dominó por caer? Gaza es otro lugar donde ha surgido una política de cambio de régimen, aunque normalmente no se describa así. El objetivo común de Israel y Estados Unidos es poner fin a la dominación de Hamás sobre Gaza. En los más de dos años desde los atentados terroristas de Hamás del 7 de octubre de 2023, Israel ha utilizado una considerable fuerza militar para lograrlo, con el respaldo y la ayuda de Washington. Israel también ha ocupado grandes partes de Gaza. Como resultado, Hamás es mucho más débil militarmente. Pero sigue siendo más fuerte que cualquier otra fuerza militar o política rival. Dicho de otro modo, Israel ha estado siguiendo una estrategia unidimensional de atacar a Hamás y exigir que se desarme antes de que la política pueda avanzar. Se ha negado a introducir una entidad política alternativa en Gaza en torno a la cual la gente del territorio pueda unirse. Al contrario, Israel ha bloqueado a la Autoridad Palestina para que no asuma un papel significativo para que no dé impulso al nacionalismo palestino. Israel tampoco ha logrado introducir ninguna iniciativa política significativa para incentivar a los palestinos dispuestos a vivir en paz con un Estado judío. En este caso, la derrocación del régimen está fracasando en parte porque no se ha introducido ninguna construcción nacional. Es poco probable que el cambio de régimen se materialice en tales circunstancias. La administración Trump haría bien en replantearse su apoyo casi total al enfoque de Israel. Irán es un caso curioso. El sistema político actual llegó al poder en 1979 mediante un cambio de régimen, cuando el autoritarismo secular del sha fue reemplazado por un liderazgo político-clerical. La dinámica era interna: quienes eran leales (o aliados con) el ayatolá Ruhollah Jomeini ganaban fuerza hasta que las fuerzas de seguridad del Estado ya no estaban dispuestas a ponerse en riesgo para salvar el régimen del sha. La administración Carter, por su parte, intentó evitar un cambio de régimen, pero fue incierta e inconsistente y, al final, ineficaz. Casi medio siglo después, es el régimen islamista el que enfrenta presiones desde abajo, ya que han estallado protestas en todo el país, principalmente como resultado de una crisis económica cada vez más profunda agravada por las sanciones lideradas por Estados Unidos. El régimen responde con reformas simbólicas y una represión cada vez más dura; Trump ha declarado que si el régimen "mata violentamente a manifestantes pacíficos, como es su costumbre, Estados Unidos de América acudirá en su ayuda. Estamos listos y preparados para salir." Esa línea roja ya se ha cruzado, pero hasta ahora la administración Trump se ha contenido para cumplir su amenaza. El cambio de régimen sería bien recibido por la mayoría dentro de Irán y por muchos de sus vecinos. Es posible que los ataques a objetivos asociados al régimen militar y clerical iraní por parte de Estados Unidos aumenten las probabilidades de caída del régimen, pero también podrían desencadenar una reacción nacionalista. También existe el peligro de que las palabras y acciones de Estados Unidos puedan aumentar los enfrentamientos dentro del país, poniendo en riesgo a los que están en la oposición sin ninguna capacidad estadounidense para protegerlos directamente. Proporcionar ayuda técnica para que la oposición pueda usar Internet a pesar de los esfuerzos del régimen por bloquear el acceso sería de ayuda. Dicho todo esto, hay que reconocer que está lejos de estar claro si el cambio de régimen está a punto de producirse ni qué ocurriría si ocurriera. Aun así, Estados Unidos haría bien en articular una política que se aplicara a cualquier gobierno iraní e incentivara el cambio deseado: es decir, que Washington estuviera dispuesto a reducir las sanciones a cambio de que Irán aceptara poner fin a su programa de armas nucleares, su uso de proxies violentos en toda la región y su represión de sus propios ciudadanos, con el grado de alivio de las sanciones dependiendo del grado de cambio de comportamiento iraní. (Si el régimen en Cuba colapsara, Estados Unidos podría ofrecer un conjunto similar de incentivos económicos a cualquier liderazgo poscomunista que surgiera, vinculándolos a las diversas condiciones políticas, económicas y estratégicas entre los nuevos gobernantes). Actuar o reacciona En los próximos meses, Washington debe hacer una distinción crucial entre reaccionar ante un cambio de régimen que está en marcha y una política de búsqueda proactiva de un cambio de régimen. De cara al futuro, Estados Unidos podría necesitar reaccionar al colapso interno de los regímenes en Irán y Cuba, como ocurrió en Irán en 1979 y en la Unión Soviética en 1991. Cuando esto ocurre, la cuestión es cómo utilizar mejor las herramientas tradicionales de política exterior para influir en el resultado. El mejor enfoque es ofrecer una ayuda económica sustancial si se cumplen las condiciones específicas, aunque en Irán Estados Unidos también debería estar preparado para apoyar a la oposición y debilitar al gobierno dadas las numerosas amenazas que Irán representa para los intereses estadounidenses. El cambio de régimen como política elegida es algo fundamentalmente diferente. Debe adoptarse de forma poco frecuente, y solo después de que se respondan varias preguntas. ¿Es posible? ¿Está Washington en posición de apoyarla dadas otras prioridades? ¿Es probable que surjan alternativas políticas que sean preferibles y viables? ¿Está Estados Unidos preparado para estar involucrado durante mucho tiempo a un coste considerable para sí mismo, y sería esa implicación decisiva y bien recibida por el país objetivo? Estas preguntas rara vez se responden afirmativamente. Por esa razón, Washington debería centrarse más en reaccionar y apoyar el cambio transformador dentro de otros países cuando surja la oportunidad, que en actuar para crearlo. La buena noticia es que las oportunidades para apoyar cambios de política de gran alcance o incluso cambios de régimen pueden estar disponibles en múltiples ámbitos si Estados Unidos actúa con una mezcla de disciplina y determinación. Presidente Emérito del Council on Foreign Relations, Consejero Senior en Centerview Partners y autor de un boletín semanal de Substack, Home & Away.Más de Richard Haass.

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