No existe un número único de “leyes de amnistía” en Venezuela desde 1810. La razón es que, a diferencia de otros países, aquí la amnistía ha sido utilizada bajo formas jurídicas muy diversas: leyes formales del Congreso, decretos ejecutivos, indultos generales, conmutaciones de pena o medidas de “pacificación”, que en la práctica cumplieron la misma función, pero no siempre con ese nombre.
En consecuencia, se suele hablar de “ciclos de amnistía política” más que de una lista.
En el derecho venezolano se han mezclado tres figuras: la amnistía (que borra el delito político), el indulto (que perdona la pena, no el delito) y las conmutaciones o extrañamientos usados para pacificar conflictos.
Muchas medidas del siglo XIX y XX fueron en la práctica amnistías, pero jurídicamente se presentaron como decretos de indulto o reconciliación.
Por ejemplo, el gobierno de Raúl Leoni promulgó la Ley de conmutación de penas por indulto o extrañamiento del territorio nacional, que permitía le permitía conmutar penas o enviar al condenado al exilio, como parte de que luego denominaría como política de pacificación.
Durante la guerra de Independencia y las guerras civiles del siglo XIX la amnistía fue un instrumento recurrente de cierre de guerras civiles que solían dictarse tras tratados o cambios de gobierno, más como decretos políticos que como leyes sistemáticas. No hay un registro único porque muchas fueron medidas transitorias de caudillos o congresos de corta duración.
En el siglo XIX la amnistía era parte del “lenguaje de la guerra civil”. No se trataba de justicia transicional moderna, sino de pactos entre caudillos, la necesidad de desmovilizar ejércitos regionales y la reintegración de vencidos para evitar nuevas rebeliones.
La amnistía era casi un acto constitutivo de cada nuevo gobierno.
El Congreso de 1811 dictó una ley a favor de los sublevados realistas de Valencia; una década después, el Congreso de Cúcuta decretó el indulto en mayo de 1821; y Simón Bolívar decretó la amnistía del 1ero de enero de 1827 a raíz de los sucesos de La Cosiata.
A lo largo del siglo veremos repetir ese patrón: 1835 con la llamada Revolución de la Reformas, las medidas que dictaron los Monagas, luego de la Guerra Federal, en 1863 y cada vez que Antonio Guzmán Blanco abandonó el poder.
Sin embargo, en el siglo XX medidas de ese tipo se usaron como instrumento de construcción del Estado. Desde 1936 aparece una lógica distinta; normalizar la vida política tras dictaduras, integrar adversarios ideológicos (especialmente en 1958 y la pacificación de los 60), y sustituir la guerra por la competencia electoral.
Aquí la amnistía empieza a parecerse a los modelos europeos de reconciliación nacional.
Tras la caída de Marcos Pérez Jiménez (1958), la Junta de Gobierno de ese año recurrió a amnistías para presos políticos de la dictadura.
Luego vendrían medidas de pacificación frente a la insurgencia armada de los años 60, como la citada ley de conmutación de 1964 que se inscribe en esa lógica de reconciliación nacional.
Aquí la amnistía dejó de ser improvisada y pasó a formar parte de políticas estatales de estabilización democrática.
De 1999 al presente hemos visto la amnistía de 2007, en la que el gobierno de Hugo Chávez la concedió a personas vinculadas a los sucesos de abril de 2002, menos a los funcionarios de la Policía Metropolitana contra quienes ha habido un ensañamiento inédito.
Luego la ley de amnistía y reconciliación de 2016 aprobada por la Asamblea Nacional, pero fue declarada inconstitucional por el Tribunal Supremo. Y luego la Ley de Amnistía y de Reconocimiento de Garantías de Reinserción Democrática para los Civiles y Militares sancionada el 25 de enero de 2019, por ese mismo órgano legislativo de mayoría opositora, que buscaba beneficiar a civiles y militares vinculados a la crisis iniciada en 1999, con la finalidad de facilitar una transición política.
De modo que en Venezuela la amnistía ha tenido un rasgo particular: No ha sido la excepción, sino la práctica repetida.
Surge tras guerras civiles del siglo XIX, no tras un único trauma nacional. Se le ha usado para integrar al adversario derrotado, no para juzgar al régimen anterior, y, por consiguiente, no ha sido parte de una “ruptura fundacional” entre dictadura y democracia, sino múltiples reinicios.
Así que, entre nosotros, el perdón político es parte de la lógica del caudillismo y luego del sistema democrático.
Esto explica que Venezuela tenga muchas amnistías pequeñas en lugar de una gran amnistía fundacional.
En cambio, en España (1977) la amnistía fue como pacto de transición que buscó cerrar el ciclo de la Guerra Civil (1936-1939) y del franquismo, liberar a los presos políticos, garantizando que la transición no derivara en otra confrontación militar. Fue una “amnistía bilateral”, perdón para opositores reprimidos, pero también protección jurídica para funcionarios del régimen. Fue el precio del consenso democrático.
En Chile (1978–1990) la amnistía se concibió para blindar judicialmente a las Fuerzas Armadas por violaciones de derechos humanos y controlar el proceso de salida del régimen militar. Con la transición encabezada por Patricio Aylwin en 1990, no se derogó inmediatamente esa norma, sino que se la fue reinterpretando judicialmente para permitir juicios posteriores. La amnistía fue un instrumento del poder saliente, no del nuevo sistema democrático.
En ese sentido, la Argentina (1983–2005) en un claro contraste. Del perdón inicial se pasó a la anulación de las amnistías. El gobierno de Raúl Alfonsín impulsó el Juicio a las Juntas (1985), y luego leyes de “Punto Final” y “Obediencia Debida” para frenar la presión militar. Pero a partir de 2003, bajo Néstor Kirchner, esas leyes fueron anuladas y se reabrieron los procesos judiciales. Así que Argentina terminó recorriendo el camino inverso; de la amnistía hacia la judicialización plena.
Vista, así las cosas, Venezuela no encaja en el modelo clásico de “justicia transicional”. La experiencia venezolana ha sido más bien de conflicto político recurrente a amnistía, un nuevo equilibrio, para entrar en nuevo conflicto que termina en otra amnistía.
Es un patrón más cercano al siglo XIX latinoamericano que a las transiciones del Cono Sur.
No se puede analizar la amnistía venezolana con el mismo lente que España, Chile o Argentina porque en esos países la amnistía cerró una época histórica. En Venezuela ha sido un instrumento repetido para administrar crisis dentro de la misma tradición política.
Por ejemplo, en el contexto de la Revolución Libertadora (1901-1903) y el bloqueo naval europeo de 1902, Cipriano Castro declaró una amnistía general para los presos políticos cuyo principal beneficiario fue el general José Manuel Hernández, el Mocho. Lo que buscaba la medida era promover un frente a ante la agresión extranjera y romper así la alianza entre los “mochistas” y los demás caudillos opositores a Castro.
El general Juan Vicente Gómez a inició su gobierno, en diciembre de 1908, liberó a todos los presos políticos y permitió el regreso de los exiliados. Sin embargo, en 1913 saca las garras y pone fin al ensayo liberalizador, con lo cual las cárceles se volvieron a llenar de presos políticos y exilio de venezolanos perseguidos. Posteriormente decretó dos amnistías: en 1925 que permite el regreso de numerosos tachirenses exiliados en Colombia, y en 1927, una amnistía general cuyo principal beneficiado fue compadre y ex socio Román Delgado Chalbauld. Pero, los acontecimientos del año 1928 hacen que su régimen vuelva a apretar el puño.
Esas fueron las últimas del sistema caudillista.
A partir de 1936 la amnistía dejó de ser un perdón tras la guerra (siglo XIX) o una gracia personal (Gómez), para convertirse en un instrumento de apertura controlada hacia la democracia.
Como el general Eleazar López Contreras comprendió que no podía gobernar sin desmontar parcialmente el aparato represivo heredado, en los primeros meses de 1936 decretó la amnistía para presos políticos, el regreso de exiliados, la legalización inicial de asociaciones políticas y la reapertura del debate público.
Los beneficiados directos fueron los miembros de la llamada Generación del 28 (estudiantes perseguidos), los intelectuales, periodistas y dirigentes desterrados y los antiguos conspiradores civiles contra Gómez.
Las consecuencias políticas inmediatas fueron que por primera vez en décadas hubo prensa crítica, mítines y debate público; comenzó la progresiva transformación del Ejército en árbitro institucional, no personalista, y fue el inicio de la transición hacia el Estado moderno.
Sin embargo, López Contreras combinó apertura con control. Permitió libertades, pero reprimió movimientos considerados radicales. De modo que la amnistía fue, por tanto, limitada y estratégica,
La gran paradoja es que Gómez logró la paz sin amnistiar y |el sistema posterior necesitó amnistiar para poder volver a hacer política.
1958–1963: Amnistía y apertura democrática
Con la caída de la dictadura de Marcos Pérez Jiménez el 23 de enero de 1958, Venezuela volvió al régimen constitucional, pero enfrentó con un problema nuevo; ya no había guerras civiles tradicionales, sino insurgencia armada ideológica, influida por la Guerra Fría y la Revolución Cubana.
La respuesta del sistema democrático combinó represión legal inicial y, luego, una estrategia inédita en la historia venezolana: la Pacificación.
El gobierno de la Junta de Gobierno (1958) dictó una amnistía general para presos políticos del perezjimenismo, facilitó el regreso masivo de exiliados y procedió a la legalización de partidos y sindicatos.
Como presidente Rómulo Betancourt defendió la amnistía otorgada luego del derrocamiento de Pérez Jiménez, argumentando que la nueva democracia debía evitar la lógica de vencedores y vencidos. En ese sentido el perdón político era indispensable para reconstruir partidos, sindicatos y universidades, y, tanto él, como sus aliados en el gobierno de coalición, tenían claro que la legitimidad del sistema dependería de su capacidad de admitir incluso a quienes lo adversaban.
Sin embargo, Betancourt introdujo una distinción clave que marcaría la década; la amnistía era válida para la lucha contra la dictadura, pero el Estado no toleraría la insurrección armada contra el orden constitucional.
A comienzos de los años sesenta surgieron movimientos guerrilleros, entre ellos las Fuerzas Armadas de Liberación Nacional (FALN), lo que el Estado respondió inicialmente con suspensión de garantías constitucionales, juicios militares y política contrainsurgente.
Pero durante el gobierno de Raúl Leoni se comenzaron a ensayar medidas parciales de gracia como sobreseimientos selectivos y conmutaciones de pena.
Esas medidas aún no constituían la Pacificación plena, pero abrían la puerta a una solución política, al reconocer de forma tácita que la insurgencia no podía resolverse solo militarmente.
1969–1974: La Pacificación como política de Estado
La Pacificación impulsada por el presidente Rafael Caldera, adoptó una estrategia distinta a la tradicional represión latinoamericana. Apeló a los sobreseimientos judiciales masivos por delitos políticos; a los indultos presidenciales a guerrilleros presos; facilitó el regreso del exilio de dirigentes insurgentes; y procedió a la legalización de organizaciones de izquierda que abandonaran la lucha armada; junto con programas de incorporación a la vida civil, académica y política.
No se trató de una “ley única de amnistía”, sino de un conjunto coordinado de medidas jurídicas y administrativas.
La Pacificación permitió la reintegración de los combatientes de las guerrillas rurales y urbanas, de los dirigentes políticos clandestinos, y de los militares implicados en alzamientos de los años sesenta.
Sin que la (tan vituperada democracia) les demandara nada, muchos de ellos se incorporaron a universidades, fundaron partidos legales de izquierda y participaron posteriormente en el Congreso y en la vida institucional, mientras se cerraron las investigaciones y causas judiciales por secuestros y crímenes de sangre en la que no pocos estuvieron involucrados.
En cambio, unos cuantos, de los ejecutores materiales de la represión contra los grupos armados, fueron condenados por los tribunales sin ser beneficiados de medidas de gracia. Fue lo que ocurrió, por ejemplo, en el caso de los policías que asesinaron al profesor Alberto Lovera dirigente de las FALN en 1965.
Muchos de los antiguos insurgentes llegaron a convertirse en parlamentarios, académicos, e incluso formaron parte de gobiernos del sistema democrático que antes combatieron.
La Pacificación no era solo una medida humanitaria, tenía como objetivos evitar la militarización permanente del Estado, puesto que el liderazgo civil temía que una guerra prolongada fortaleciera el protagonismo político de las Fuerzas Armadas (como ocurrió en otros países); pero, además, buscaba preservar la legitimidad electoral del sistema de 1958, integrando al adversario antes que excluirlo; y también romper el vínculo entre insurgencia local y el apoyo internacional.
Al ofrecer participación política legal, la lucha armada perdió justificación. La Pacificación desmovilizó la guerrilla venezolana antes que en casi toda América Latina, mientras otros países entraban en dictaduras militares, y consolidó el modelo político del período 1958–1998. La estabilidad del sistema puntofijista se apoyó en esa reintegración.
A diferencia de otras experiencias latinoamericanas, la Pacificación venezolana no se articuló en una sola “Ley de Amnistía”, sino mediante un andamiaje jurídico progresivo con decretos presidenciales, sobreseimientos judiciales, reformas legales y decisiones administrativas coordinadas entre el Poder Ejecutivo, el Congreso y los tribunales.
Caldera logró la desmovilización insurgente sin romper la continuidad constitucional, porque su política se apoyó en facultades ya existentes en la Constitución de 1961; atribución presidencial de conceder indultos por delitos políticos, facultad judicial de sobreseer causas cuando desaparecía el interés punitivo del Estado y aplicando el principio de distinción entre delito político y delito común, clave para evitar impunidad general. Esto le permitió actuar sin convocar una reforma constitucional ni dictar una amnistía indiscriminada.
Entre 1969 y 1971 el Ejecutivo dictó varios decretos individuales y colectivos que concedían indulto a guerrilleros procesados o condenados, que establecía como condición el abandono de la lucha armada, la entrega de armas, y compromiso de actuación pública legal.
Estos decretos fueron deliberadamente selectivos para evitar la percepción de derrota del Estado y reforzar la idea de “reincorporación”, no de “victoria insurgente”.
Los tribunales, con apoyo del Ministerio Público, comenzaron a cerrar causas por rebelión, conspiración o asociación subversiva; a suspender órdenes de captura; y permitir el regreso de exiliados sin reapertura de procesos.
Esto transformó la Pacificación en un proceso judicial administrado, no solo político.
Además, el Ejecutivo dictó resoluciones administrativas que reclasificaron a los detenidos por insurgencia como procesados políticos; facilitaron libertades condicionales; y eliminaron la jurisdicción militar sobre civiles en estos casos.
Se buscaba desmontar la lógica contrainsurgente aplicada durante los gobiernos de Rómulo Betancourt y Raúl Leoni, cuando el conflicto se trataba en clave de seguridad nacional.
El Consejo Supremo Electoral y el Ministerio de Relaciones Interiores facilitaron la inscripción de nuevos partidos de izquierda con el reconocimiento de movimientos previamente clandestinos.
La postura mayoritaria en COPEI y en sectores de AD consistía en afirmar que la democracia debía “absorber” la violencia, concibiendo el perdón como una herramienta de estabilidad republicana. El resultado fue un consenso pragmático, no dictar una amnistía general, sino una pacificación jurídica gradual que pudiera detenerse si fracasaba.
Un elemento central de esa política fue la aceptación militar del proceso. La Fuerzas Armadas mantuvieron las operaciones de seguridad mientras avanzaban los indultos; pero también fueron parte de los programas de desmovilización y evitaron el veto institucional que sí ocurrió en otros países. Esto diferenció radicalmente el caso venezolano del Cono Sur.
Hacia 1974 la casi totalidad de los procesos por insurgencia habían sido cerrados, con los principales dirigentes guerrilleros en libertad o en actividad política. La Pacificación no abolió el conflicto, pero sí lo trasladó del campo militar al electoral.
Para aplicar la política de Pacificación no fue necesaria una ley única de amnistía (a diferencia de España), una autoamnistía militar (a diferencia de Chile) y se evitó la anulación posterior por inconstitucionalidad (a diferencia de Argentina).
En resumidas cuentas, no fue un acto jurídico aislado, sino una política destinada a preservar la Constitución de 1961, impedir la escalada militar, y transformar enemigos armados en adversarios legales.
Representa el momento en que la tradición venezolana de amnistía dejó de ser un simple “perdón tras la guerra” y se convirtió en una herramienta consciente de gobernabilidad democrática.
En unos de sus textos, Manuel Caballero aprecia es política como una decisión estratégica que permitió salvar el experimento democrático iniciado en 1958. La democracia venezolana entendió antes que otros países latinoamericanos que la insurgencia no podía derrotarse solo con represión, sino restándole base política. Lo cierto del caso es que Venezuela evitó los golpes militares que sí ocurrieron en Brasil (1964), Argentina (1966, 1976), y en Chile (1973). El sistema civil conservó el control del Estado.
A diferencia de otros países no hubo comisiones de verdad, ni reflexión pública extensa sobre la violencia de los años sesenta. La Pacificación apostó al olvido funcional, a cerrar el conflicto hacia adelante, no reinterpretarlo.
La Pacificación marcó el momento en que Venezuela logró algo poco común en América Latina del siglo XX, transformar un conflicto insurgente en competencia política sin destruir el orden constitucional.
Sin embargo, su legado sigue siendo cuestionado por el régimen político instaurado en 1999, cuyos voceros pocas veces desperdician la ocasión para cuestionar, en los más duros términos, la legitimidad de la democracia representativa, pese haber sido ellos beneficiados directos de la misma por las medidas de gracia que el segundo gobierno de Caldera propició.
Como la historia es la versión presente del pasado, y dado lo ocurrido en Venezuela a las últimas tres décadas, siempre quedara la duda de si la decisión de sobreseer y liberar a los militares responsables de los alzamientos golpistas del 4 de febrero y el 27 de noviembre de 1992 fue correcta o no. Sin embargo, la misma no puede entenderse aisladamente.
En su momento (1994) muchos la vieron (con otros protagonistas y en otro contexto) en la lógica inaugurada por la Pacificación de los años setenta.
Buena parte del liderazgo civil interpretó los alzamientos encabezados por Hugo Chávez contra el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez como un síntoma de agotamiento del sistema político, y la expresión de descontento social dentro de las Fuerzas Armadas.
Al asumir nuevamente la presidencia en 1994, Caldera optó por no dictar una amnistía legislativa formal, sino utilizar la figura del sobreseimiento de las causas penales contra los militares sublevados. Repitió exactamente el esquema de su primer gobierno.
Los beneficiados del sobreseimiento fueron los oficiales participantes en los intentos de golpe, los civiles vinculados a las conspiraciones, y las redes políticas emergentes asociadas al movimiento bolivariano,
Resolver crisis incorporando al adversario, no eliminándolo, fue coherente con la cultura política inaugurada tras 1936 y reformulada en la Pacificación. No obstante, si en los sesenta se integró a actores derrotados militarmente, en los noventa se legitimó a un movimiento violento.
Los indultos y sobreseimientos relacionados con los alzamientos de 1992 no fueron una ruptura improvisada, sino la última aplicación de una doctrina política nacida con la Pacificación en la que la gobernabilidad venezolana debía lograrse integrando al adversario armado al espacio institucional.
Sin embargo, la diferencia decisiva fue que, mientras en los años setenta esa estrategia fortaleció el sistema democrático, en los años noventa facilitó su autodestrucción.
@PedroBenitezF
