Eduardo Lara Salazar: Una querella por prestaciones en un Municipio

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¿Cuándo se computa el inicio para interponer la querella funcionarial si la administración municipal canceló las prestaciones del funcionario pasados los tres (3) meses luego de egresar de sus filas y se formula reclamación por diferencia? I

Responder un planteamiento como el del título requiere hacer algunas precisiones antes de emitir respuesta.

Establece la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002) el régimen de las relaciones que rigen la vinculación entre la Administración y los funcionarios que prestan servicios para ella, lo que incluye al ámbito municipal.

De la simple lectura del nombre del texto normativo en cuestión, significa que las relaciones funcionariales en Venezuela obedecen a un régimen estatutario, es decir, no son trabajadores como las concibe la legislación laboral, sino que tiene otra significación, lo que no entraña que los servidores públicos carezcan de derechos.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) contiene normas al respecto, por ejemplo:

“La ley establecerá el Estatuto de la Función Pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública y proveerá su incorporación a la seguridad social.

La Ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.” (Subrayado E.L.S.)

Como se observa el encargo hecho al legislador para aprobar un instrumento en tal sentido ya fue cumplido cuando de la Asamblea Nacional la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002).

-¿Se lesionó la autonomía municipal con tal Ley, partiendo del hecho que el Municipio goza de autonomía, lo que pasa por la capacidad para dictar su propio ordenamiento?

Según sentencias dictadas por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional de (i) fecha 26 de abril de 2011, resolvió interpretar que corresponde al Poder Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario; manifestó que es competencia de éste, específicamente del Poder Legislativo.

En aquella ocasión de una petición de nulidad de normas de la Constitución Estadal del Estado Zulia,  expresamente señaló:

 “…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del    Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.

En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos”.

(Subrayado de E.L.S)

(II) Posteriormente, el  29 de enero de 2013, decidió que la intención del Constituyente era la de implementar un sistema homogéneo y común para los funcionarios públicos, buscando así garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que todos gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.

Interpretaciones como estas han generado discusiones, dentro y fuera de Estrados, acerca de la supuesta violación de los derechos y garantías de orden constitucional de los funcionarios  públicos, pues argumentan discriminaciones que les desmejora frente a quienes prestan servicios para el sector privado o la misma Administración Pública Descentralizada cuando ésta posee formas de Derecho Privado.

Esto es un problema clásico para el Derecho Administrativo.

Al respecto, se ha pronunciado la doctrina en Derecho Administrativo, pudiendo mencionar al profesor Manuel Rojas Pérez, quien sostiene que las relaciones de carácter estatutario se rigen por los principios de aquél, lo que implica – siguiendo sus palabras en el libro de su autoría      “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011 – la prelación del interés general, por lo que la Administración fija unilateralmente las reglas que articulan como un estatuto lo que le hace abstracto y objetivo.

Por otra parte, los cultores del Derecho del Trabajo opinan que la noción del empleo como parte del trabajo que deriva de un hecho social – de acuerdo con la Ley Orgánica del Trabajo (2012) – no distinguiéndose en lo absoluto si se desarrolla en el sector público o privado y confrontan a los administrativistas con la remisión a los entes de Derecho Privado, para lo que también tienen respuesta.

Se hizo mención a relaciones de empleo público en administración descentralizada con formas de Derecho Privado porque se regulan por la legislación laboral. El Decreto con rango, valor y

fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) y la (LEFP, 2002) concatenan normas sobre el particular.

A mayor abundamiento se puede traer a colación al maestro Eloy Lares Martínez, quien trata en su célebre “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela;  la razón de la actividad del Estado con forma empresarial, siendo uno de los supuestos la actividad de fomento.

Ya de esto se daba cuenta de vieja data. Un ejemplo lo constituye el profesor Allan Brewer Carías en su obra “El Estatuto del Funcionario Público en la Ley de Carrera Administrativa”, Comisión de Administración Pública (CAP), Caracas, Venezuela, 1971; explica que el aspecto fundamental que prevé la Ley respecto del funcionario público es el de la naturaleza de la relación que se establece entre el Estado y el funcionario.

Se plantea ese autor cuál es el efecto de esa vinculación, respondiéndose que es radical, puesto que no puede sostenerse un enfoque contractual y de Derecho Privado, aun cuando se puede reconocer que hay elementos aplicables en ella, pero basadas ahora en el Derecho Público, propia de un contrato de Derecho Administrativo, lo cual también se ha superado, dando pie al régimen estatutario.

Explica que se trata de una situación jurídica general, impersonal, objetiva, establecida de forma unilateral, modificable por el Estado, a diferencia de las de contenido laboral que son bilaterales entre patrono y trabajador basados en un contrato verbal o escrito.

En un texto normativo con carácter estatutario – como fue la Ley de Carrera Administrativa (hoy derogada) y la (LEFP, 2002) – se encuentran aspectos procesales, como la jurisdicción competente que conoce de las reclamaciones derivadas de su aplicación, el sistema de personal, el régimen de responsabilidad, entre otros.

Remonta el problema a muchos antes que lo acotado por el profesor Brewer; el Dr. Rafael Caldera, conocido por sus estudios en Derecho Laboral – además de docente universitario,  político y Presidente de la República en dos períodos – al hacer el prólogo de la obra citada de aquél, decía que – durante las discusiones del proyecto de Constitución del año 1947 – ya se había introducido en el debate que los funcionarios públicos no debían percibir remuneraciones inferiores a los del sector privado.

Retomando la idea original, la (CRBV, 1999) estatuye que el pago de las prestaciones sociales son créditos de exigibilidad inmediata, una vez causadas. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal.

Como parte de las regulaciones de la (LEFP, 2002) se establece un tiempo de tres (3) meses para interponer – por vía de querella – cualquier reclamación surgida contra la Administración, derivada del vínculo estatutario; ello incluye el pago de prestaciones sociales o su diferencial.

Específicamente reza:

“Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto”.

La interpretación dada a esa norma es que se trata de caducidad, en lugar de prescripción como en la legislación laboral. Ello hace – como característica de la primera y así lo han manifestado la doctrina y jurisprudencia – que se conciba que transcurra fatalmente sin ser susceptible de interrupción o suspensión y que solamente con la introducción de la acción puede fenecer, siendo un requisito para el acceso a la jurisdicción contenciosa administrativa; es una causal de inadmisibilidad a nivel jurisdiccional judicial.

Lo medular es interpretar cuándo nacen esos tres (3) meses en una situación en la que la Administración cancela con posterioridad al egreso de las filas públicas para que sea conocida una reclamación sobre cancelación de prestaciones sociales o diferencial de éstas.

Suele ocurrir que, por diversas razones, no se produce el pago y, tras no honrar el compromiso deja al ciudadano en situación de minusvalía cuando no puede obtener en tiempo oportuno el montante total de lo que le corresponde frente a os trabajadores del sector privado, los cuales se rigen por la legislación laboral.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

Abogado – edularalaw@gmail.com

 

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