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Eduardo Lara Salazar: La ordenanza sobre áreas verdes

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La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) reconoce el derecho de propiedad; sin embargo, debe someterse a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley (Ordenanza en el caso de los municipios).

Por otra parte, también posee regulaciones en lo ambiental, lo cual es importante porque todos interactuamos con ello nos parezca o no.

Dispone de una gama de derechos y deberes, siendo obligación fundamental del Estado, tales como la implementación de la educación en el área a todo nivel, cláusulas contractuales de protección y respeto hacia las normas dictadas al efecto, derecho al disfrute de espacios de modo seguro, sano y ecológicamente equilibrado; la protección a la diversidad biológica, genética, procesos ecológicos,  parques nacionales, monumentos naturales y otras áreas de importancia, entre otros.

La Ley Orgánica del Ambiente (2006), como marco regulatorio general, establece que los municipios podrán desarrollar normas en las materias de sus competencias, lo cual – de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) –  lleva a cabo mediante ordenanzas y también por otros instrumentos jurídicos: acuerdos, decretos, reglamentos.

El ordenamiento en materia de urbanismo señala que se ejerce en el ámbito nacional y municipal; de ello da cuenta la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).

Cabe recordar que, hasta el momento de aprobación de las dos leyes nacionales en materia de ordenación, las normativas a seguir eran el Código Civil Venezolano (1982, con reformas anteriores en 1942 y 1922) junto con las ordenanzas municipales cuyos lineamientos resultaban muy elementales, para emplear la calificación que ello hace.

A mediados de la década de los años setenta del siglo XX se da un giro con la aprobación de leyes como la Orgánica del Ambiente (1976, hoy derogada) (2006), la Orgánica de la Administración Central (1976, hoy derogada y sustituida por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, siendo la vigente de 2014), así como las de materia de planificación, pudiendo mencionar el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Planificación Pública y Popular (2014), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de la Comisión Central de Planificación y  la Ley de los Consejos Locales de Planificación (CLPP, 2015).

Establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.

La profesora Cecilia Sosa Gómez lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989.

La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) nos trae una referencia ilustrativa para comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) es norma especial y de preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina, jurisprudencia y la técnica legislativa.

Reseña que los planes limitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por estos, dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos.

Sobre la competencia urbanística, en orden al régimen del suelo, comprende:

  • Determinar la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social y urbanística de la propiedad.
  • Asegurar el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
  • Imponer la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los propietarios afectados.
  • Regular el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
  • Afectar las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los gastos de urbanización.
  • Adquirir terrenos para construir patrimonios públicos de suelo.

A través de las Ordenanzas se pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), que deberá aprobar cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación· dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), conforme lo que se establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier actividad privada en área urbana.

En ocasiones, esa afectación puede conducir a la necesidad de expropiar porque se desnaturaliza el derecho de propiedad; por ejemplo, si se aprueba un cambio de zonificación – entendida como el sistema en virtud del cual se atribuye un destino específico al suelo urbano, determinándose sus condiciones de desarrollo –  donde un inmueble pasa a ser una nueva calle cuando antes tenían otro uso, aun sin dictarse el decreto de afectación, se estaría en presencia de una “afectación tácita”.

Cuando una zonificación otorga un uso distinto al permitido por ella, origina como resultado lo que se denomina “uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble.

Cabe preguntar, ¿Existe limitación en el tiempo para ejecutar la nueva zonificación?, ¿Cuál es el trámite para expropiar en estos casos?

Para responder ambas interrogantes debe acudirse a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002) y seguir los pasos allí contenidos.

Lógicamente, puede transcurrir un tiempo mientras se hacen ajustes, como el monto que arroje el avalúo, designación de expertos, entre otros. No siempre es tan tardío ni tan inmediato.

Sin embargo, esta situación es similar a las denominadas “afectaciones eternas” cuando suceden, porque el Municipio no puede imponer un sacrificio al particular privándolo indefinidamente de sus derechos de uso, goce y disposición que conlleva el derecho de propiedad, lo que es incompatible con la seguridad jurídica.

La jurisprudencia ha venido manejando de vieja data este tipo de problemas y los tribunales suelen ordenar el inicio del trámite que signifique la compensación por la situación mediante la justa indemnización; un ejemplo es la decisión dictada por la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 10 de agosto de 1977, ratificada el 16 de junio de 1980, en las que se concluyó que es una inconstitucionalidad la afectación de propiedades privadas a usos públicos por ordenanzas de zonificación, de no establecerse la adquisición por vía expropiatoria.

Sobre este y otros puntos en esta materia se puede consultar la obra de Mary Ramos Fernández denominada “Jurisprudencia de Expropiación”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989, donde se compilan varios aspectos sobre esta forma de adquisición por el Estado.

Una Ordenanza que regule la materia de áreas verdes permite la consolidación de espacios públicos y privados que le ganen la competencia al asfalto y el concreto, así como procedimientos para su afectación o desafectación como tal, mecanismos tendentes a la participación ciudadana, estrategias de coordinación entre autoridades con materias diferentes (ambiente, seguridad, turismo, educación, servicios públicos,  ente otras).

Otra de las bondades de una Ordenanza sobre Zonas Verdes es que profundiza las previsiones de la Ley de Bosques (2013); que confiere al municipio, actuando en calidad de agente de gestión del patrimonio forestal, velar por la conservación, mantenimiento y resguardo de los árboles fuera del bosque localizados en vías y espacios públicos urbanos; fomentar la arboricultura urbana que contribuyan con la protección del ambiente, el ornato de calles, avenidas, plazas, parques, jardines, áreas recreativas y demás espacios.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

edularalaw@gmail.com

 

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