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Eduardo Lara Salazar: ¿Existe jerarquía de urbanismo entre lo nacional y municipal? I

 

La materia urbanística en Venezuela se lleva a cabo en dos niveles territoriales del Poder Público: Nacional y Municipal.

Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) asigna competencias a ambos.

Esto, a primera vista, puede generar confusión al lector no experimentado.

El Texto Fundamental establece para el nivel nacional (República)

1.- el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos de obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo

2.- la legislación sobre ordenación urbanística.

Mientras que, para el municipal, el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asignen la Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierna a la vida local, en especial

1.- La ordenación y promoción del desarrollo económico y social.

2.- La  dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios.

3.-  La aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista que rige la materia.

4.- La promoción de la participación y el mejoramiento.

5.- En general, de las condiciones de vida de la comunidad, siendo uno de los más relevantes, la Ordenación Territorial y Urbanística.

Ahora bien, ¿qué significa todo esto en términos prácticos?

Cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) establece las competencias de los distintos niveles del Poder Público, se observa que al ámbito nacional se le concedió el régimen general, lo que se materializa  mediante instrumentos jurídicos (leyes)  se sientan las bases; ejemplos de ello se encuentran en electricidad, gas, minas e hidrocarburos, aguas, telecomunicaciones, urbanismo, entre otras.

Aquí se dan cita temas como la potestad reguladora, es decir, la asignación desde la CRBV para dictar las normas que organizan o cómo ha de ser el desarrollo, gestión o ejecución sobre determinada materia; la potestad tributaria, la sancionatoria, leyes de base, competencias concurrentes, conceptos jurídicos indeterminados, entre otros.

Se asocia con una reserva, traduciéndose en que solamente el Poder Nacional – para el caso en cuestión – es el único que podría dictar las regulaciones y eventualmente la gestión o desarrollo.

“El régimen” son los basamentos generales, políticas o lineamientos sobre los cuales ha de gravitar la materia objeto de regulación, en ejecución de normas constitucionales, ya que no se trata de sumisión de un nivel a otro, por el solo hecho de aprobar textos legales.

También sucede que el municipio posee materias sobre la cuales el nivel nacional no puede normar sin incurrir en invasión de competencias, lo que haría pasible de nulidad tal acto.

Lo que se quiere decir sobre  reserva al Poder Nacional se refiere  al régimen o marco regulatorio; esto es que no pueden los estados y municipios dictar normas que invadan las competencias del nivel nacional.

Un ejemplo para explicarlo sería el de habilitar a un particular en materia de telecomunicaciones; sin embargo, el municipio puede y debe ejercer sus competencias en áreas como la urbanística, tributaria, tránsito terrestre urbano, entre otras.

De hecho, se explica en una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa hace unos años entre la Alcaldía del Municipio San Cristóbal (Táchira) y una compañía de telefonía celular.

Es pertinente recordar las nociones de la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal (LOPPM, 2010) acerca de competencias, las cuales clasificó el legislador en propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas.

Una situación que ayuda a explicar esta idea se encuentra en los planteamientos resueltos mediante una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, de fecha 04 de abril de 2004 (Caso: Interpretación Constitucional solicitada por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia).

Todo ello se vincula con la autonomía, lo cual tiene raíces en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), desarrollado – entre otros instrumentos legales – por la LOPPM.

Siguiendo al Profesor Allan Brewer Carías en su obra “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (Ley comentada, obra con otros autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, acerca de los llamados conceptos jurídicos indeterminados, siendo el caso de “lo que concierne a la vida local” o “intereses peculiares de la entidad”; expresa que si bien la Constitución contiene una enumeración de materias atribuidas a los municipios puede decirse que no lo son exclusivas del ámbito local, aunque muchos o casi todos conducen hacia él.

Ejemplos son los servicios públicos: agua, electricidad, gas doméstico, telefonía, transporte público, entre otros.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de noviembre de 2001, sobre los conceptos jurídicos indeterminados, señaló que la Carta Magna a través de una enunciación de asuntos, dejó abierta para posterior desarrollo del legislador sobre las competencias, tal y como lo regula la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

En idéntico sentido, también en fecha 11 de mayo de 2000, agregando que como las materias referentes a la vida local no están reservadas al poder nacional, se corresponden con las del poder municipal, salvo que lo estén al estadal.

Específicamente, en materia de ordenación territorial y urbanística, el Poder Legislativo Nacional aprobó las leyes orgánicas de ordenación del territorio (1983) y la urbanística (1987); las cuales junto con la Ley Orgánica de Ambiente (2006) constituyen el marco normativo para esa y otras materias conexas como agua, vivienda, entre otras, contando con sus respectivas regulaciones especiales (leyes).

Como quiera que sean preconstitucionales al texto de 1999, cabe recordar la norma contenida donde señala la continuación en el ordenamiento, siempre y cuando no contraríe los postulados de aquél.

Es oportuno hacer una reminiscencia sobre un proyecto legislativo que integraba a la territorial y la urbanística, pero no avanzó pese a su aprobación, toda vez que se dejó sin efecto por dictarse una ley derogatoria de ésta, volviéndose en la práctica al esquema anterior.

Aunque en la doctrina hay especialistas como el profesor Armando Rodríguez García – citado en trabajo  del Anuario 2017 de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela por Ángel Alberto Díaz – que ello no es viable porque el instrumento llegó a la fecha de vigencia manteniéndose por breve tiempo y durante éste surtió efecto la derogatoria de las dos leyes orgánicas mencionadas, lo cual era su propósito.

A estas alturas ya es posible indicar las competencias de cada ámbito en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987), para centrar el planteamiento del tema.

Al nivel nacional le corresponde, entre otras:

1.- Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo urbanístico.

2.-Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos técnicos para la realización, mantenimiento y control de la ejecución de obras de ingeniería, arquitectura y  urbanismo.

3.-Establecer los instrumentos de la ordenación urbanística nacional.

4.- Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los planes de ordenación urbanística nacional y local.

5.- Coordinar las actividades urbanísticas.

6.- Crear nuevas ciudades.

7.-Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e intermunicipales de planificación y gestión urbana.

Por su parte a los municipios les corresponde:

1.- Elaborar y aprobar los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL).

2.-Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan en su ámbito.

3.- Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales.

4.- Elaborar los planes de ordenación urbanística cuando el ejecutivo nacional delegue en ellos. 5.- Estimular la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en general en la elaboración y ejecución de los planes.

7.- Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.

8.- Ejercer todas las demás facultades urbanísticas propias del ámbito local que no estén expresamente atribuidas por la ley a otro organismo.

La competencia, en palabras de Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, puede definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los límites dentro de los cuales han de moverse.

Este concepto – dice el mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de las personas en Derecho Privado.

Cabe destacar que – a diferencia de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la legislación.

Para las personas de Derecho Público es premisa fundamental de su actuación so pena de declaratoria de nulidad, bien sea absoluta o relativa, según los casos, en sede administrativa o judicial.

El profesor Jesús González Pérez en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Editorial Temis, Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de facultades y funciones que puede ejercer.

Con vista de estos aportes doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el Principio de Legalidad.

Al hablar de competencia resulta necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de orden legal que acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos: nacional, estadal y municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son propias y otras concurrentes.

Esto nos lleva hacia la noción de autonomía, de la cual gozan cada uno de ellos.

Si bien es cierto que el Texto Fundamental ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no lo es menos que ésta sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al Derecho Público.

Todo lo contrario…

En primer lugar, los municipios forman parte de la organización territorial y política de Venezuela, lo que implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos – a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es distinto a una relación de jerarquía.

Una cosa es la coordinación y otra la jerarquía.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

edularalaw@gmail.com

 

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