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¿Cuál ha sido el impacto de las sanciones de EEUU sobre la economía venezolana?

 

¿Qué impacto han tenido las sanciones económicas impuestas por el gobierno estadounidense sobre la economía venezolana? Esta pregunta se ha convertido en la fuente de un intenso debate en los últimos meses. Gran parte de la controversia ha girado en torno a la comparación presentada por Mark Weisbrot y Jeffrey Sachs de la producción petrolera de Venezuela con la de Colombia.

Francisco Rodríguez (ALN)

Por un lado, Mark Weisbrot y Jeffrey Sachs (2019, a partir de aquí WS) argumentan que la fuerte caída en la producción petrolera a partir de la segunda mitad del 2017 refleja el impacto económico de las sanciones financieras impuestas en agosto de ese año. Ricardo Hausmann y Frank Muci (2019), José Ramón Morales (2019) y Dany Bahar y coautores (2019) han criticado la interpretación causal que dan Weisbrot y Sachs a esta correlación temporal, argumentando que esa evidencia es compatible con otras explicaciones (dada la similitud en las tesis de estos tres grupos de autores, a continuación, nos referiremos a ellos como HMB en los argumentos en los que coinciden.)

Gran parte de la controversia ha girado en torno a la comparación presentada por Weisbrot y Sachs de la producción petrolera de Venezuela con la de Colombia, la cual reproducimos en el gráfico 1. Ambos países muestran tendencias similares en la producción petrolera entre 2013 y 2017, pero esa correlación se rompe a partir de agosto del 2017, el mes en el que el presidente estadounidense Donald Trump aprueba una orden ejecutiva prohibiendo a entidades de ese país financiar al gobierno de Venezuela y a empresas estatales como PDVSA.

¿Es Colombia una comparación adecuada para Venezuela?

La respuesta de HMB se ha enfocado en criticar la comparación de WS entre la producción de Venezuela y Colombia. De acuerdo con HMB, las diferencias institucionales y de políticas entre ambos países, así como la baja correlación de sus producciones petroleras en series de más largo plazo, señalan que Colombia no es un buen indicador del comportamiento que podríamos haber esperado del bombeo de crudo en Venezuela en ausencia de sanciones.

Para comprender el alcance de esta crítica, es importante tener en cuenta que las ciencias sociales no experimentales están basadas sobre las comparaciones de entidades que son diferentes entre sí. La razón es que, en ausencia de diseños experimentales, es esencialmente imposible que dos casos sean idénticos en todas las variables distintas a la intervención –en este caso, las sanciones– cuyo efecto se busca estimar. Por ende, los científicos sociales acuden a una serie de criterios para determinar si dos casos son suficientemente comparables entre sí. Uno de estos criterios es el de la similitud de los comportamientos de las series de interés antes de la intervención bajo consideración. Otro de ellos refiere a las similitudes estructurales entre las unidades comparadas.

Con respecto a la similitud de los comportamientos antes de la intervención, la evidencia muestra una alta similitud entre las series de producción venezolana y colombiana durante los cinco años previos a las sanciones; pero también revela comportamientos disímiles en períodos anteriores. ¿El que la correlación no se mantenga en períodos más largos hace que la comparación sea inválida? No necesariamente. La literatura ha documentado extensamente el peligro de ampliar demasiado la ventana de comparación previa a la intervención al potencialmente introducir información no relevante al caso de estudio. Este es uno de los temas que abordo en un estudio recientemente publicado, Sanctions and the Venezuelan economy: what the data say (Sanciones y la economía venezolana: lo que dicen los datos), donde muestro que la magnitud promedio de las ventanas de comparación en cinco estudios clásicos de la literatura es 2,6 veces la del período post-intervención. Esto quiere decir que el tamaño de la ventana de comparación usada por WS, que es 3,5 veces la magnitud de la ventana de intervención, es incluso más larga que la que en general se considera necesaria en la literatura.

Con respecto al argumento de diferencias estructurales, HMB han citado numerosos aspectos en los que estas economías y sus sectores petroleros son disímiles, yendo desde el marco de apertura y protección de derechos de propiedad hasta las variedades de petróleo explotables. Sin embargo, no está del todo claro que estas diferencias sean relevantes a la pregunta bajo consideración, que es si la evolución de la producción petrolera de Colombia nos presenta un escenario contrafactual adecuado de lo que habría pasado en Venezuela en ausencia de sanciones.

La comparación entre Colombia y Venezuela se basa en el diagnóstico de que ambos países tienen altos costos marginales de producción. Por tanto, en ambos es esperable observar el comportamiento que muestran ambas series en el período entre 2013 y la primera mitad del 2017: producción estable en un contexto de precios petroleros altos y recortes de producción en un contexto de precios bajos. El hecho de que la serie colombiana se estabiliza a partir de la segunda mitad del 2017 –cuando se recuperan los precios del petróleo– sugiere que, en ausencia de las sanciones impuestas ese año por el gobierno estadounidense, podríamos haber esperado un comportamiento similar en Venezuela. Para establecer esta función de reacción de la producción ante los precios no es necesario determinar cual es la causa de que el país tenga altos costos marginales de producción. Países distintos pueden tener funciones de costos similares por razones distintas – que van desde altos costos de extracción hasta ineficiencia gerencial – pero compartirán la misma función de reacción frente a variaciones en los precios.

¿Cómo se compara la caída en la producción petrolera venezolana con otras economías?

Ahora bien, la excesiva focalización de este debate sobre el uso de Colombia como contrafactual pareciera sugerir que el resultado citado sólo se manifiesta en esta comparación. Nada más lejos de la realidad. Hay muchas economías que experimentan un comportamiento similar al de Venezuela en sus series históricas de producción petrolera antes de las sanciones y una divergencia considerable después de las sanciones. Los gráficos 2 y 3 muestran dos de estas economías: Argentina y México. Estos casos son interesantes porque comparten algunas de las similitudes con Venezuela que no están presentes en Colombia: un largo período de manejo por un gobierno populista bajo control de cambios en Argentina y una empresa estatal ineficiente y politizada en México. Sin embargo, los resultados son los mismos: las series comienzan a divergir sólo después de las sanciones.

Sanctions and the Venezuelan economy amplía aún más el número de comparaciones utilizando una base de datos de 37 países que representan el 95% de la producción petrolera mundial. Al comparar cada uno de estos casos con Venezuela, encontramos que el deterioro experimentado en Venezuela después de agosto del 2017 es superior al visto en 35 de las 36 otras economías petroleras en la muestra. La única excepción es Yemen, un país que atraviesa una cruenta guerra civil que ha diezmado su infraestructura petrolera.

De hecho, si calculamos la caída en la producción petrolera de Venezuela durante este período, nos encontramos con que es una de las 10 caídas más grandes en producción vistas en el mundo. Todos los otros países en esta lista –Libia, Irak, Siria, Sudán, Yemen y la misma Venezuela durante el paro petrolero de 2002-3– atravesaron una guerra o una huelga en su sector petrolero durante el período del colapso. En otras palabras, lo que la data nos dice es que el colapso que hemos visto en la producción petrolera venezolana es similar al observado cuando hay ejércitos que bombardean campos petroleros o cuando los trabajadores deciden paralizar la producción.

¿Cómo podemos construir un grupo de comparación válido para Venezuela?

Sanctions and the Venezuelan economy sugiere además una alternativa para estimar el efecto de las sanciones financieras sobre la economía venezolana. Este es el método de controles sintéticos, el cual consiste en utilizar como grupo de comparación el comportamiento de la variable de interés en una combinación de países seleccionada para aproximarse a los valores determinantes del resultado de interés en el período antes del tratamiento. El método de controles sintéticos está diseñado para aprovechar el hecho de que una combinación de unidades puede resultar una mejor aproximación a un grupo de control que cualquier unidad –en este caso, país– particular.[1] El método consiste en crear una “Venezuela sintética” que aproxima bien el comportamiento de la producción petrolera venezolana antes de las sanciones y permite por tanto servir como una aproximación a lo que habría ocurrido en Venezuela si no hubiese habido sanciones.

El gráfico 4 captura los efectos de la aplicación del método de controles sintéticos al caso de Venezuela. Como vemos, el grupo sintético se aproxima muy bien al comportamiento de la serie durante un período de 12 años antes de la adopción de las sanciones financieras. A partir del momento de adopción de estas sanciones, las series comienzan a divergir, con la producción en el grupo sintético estabilizándose y la producción venezolana cayendo fuertemente. Una estimación del efecto causal de la intervención en este método está dada por la diferencia entre los niveles de producción de la unidad tratada y el grupo sintético. De acuerdo con este estimador, las sanciones financieras estarían asociadas con una caída en la producción petrolera de 797.000 barriles diarios, lo que a precios de hoy valdría 16,9 millardos de dólares.

¿Es la militarización de PDVSA una mejor explicación del desplome en la producción?

HMB, sin embargo, argumentan que este grave deterioro en la producción petrolera no puede ser atribuido a las sanciones financieras y sugieren que una explicación más plausible puede ser la militarización de la industria petrolera asociada al nombramiento de Manuel Quevedo como presidente de PDVSA en noviembre de 2017. Sanctions and the Venezuelan economy analiza con detenimiento esta hipótesis y muestra que un indicador de militarización de la industria -la participación de militares en la junta directiva de PDVSA- no tiene ningún poder estadístico para predecir cambios en la producción petrolera. De hecho, la proporción de miembros militares en la junta directiva de PDVSA era mayor en el año 2001 que lo que era a finales de 2017.

Por otro lado, la evidencia cualitativa es fuertemente consistente con la hipótesis de que las sanciones financieras, y más generalmente el proceso de toxificación financiera que consistió en el aumento de los costos reputacionales y regulatorios de realizar transacciones de carácter financiero con el gobierno venezolano, fue el principal factor que precipitó la caída en la producción petrolera. Existe evidencia exhaustiva de que estas restricciones generaron problemas operativos significativos para PDVSA y sus filiales, impidiéndoles el acceso al crédito comercial y eliminando la posibilidad de realizar acuerdos de financiamiento para las empresas mixtas, así como la renegociación de la deuda comercial de la empresa.

Si la caída en la producción petrolera se debió a la imposición de sanciones, esperaríamos ver que las unidades productivas menos sujetas a sanciones no sufriesen caídas en producción. Eso es, de hecho, lo que vemos en la data. Las empresas mixtas con China y Rosneft han mantenido o aumentado sus niveles de producción en el mismo período en el que la producción petrolera del país estaba cayendo en alrededor de un tercio. También vemos que las filiales extranjeras exentas de sanciones, tales como Citgo, experimentaron un crecimiento significativo en su producción en 2018, mientras que filiales extranjeras sujetas a sanciones, tales como Monómeros, comenzaron a producir fuertes pérdidas. De hecho, hace apenas unas semanas el nuevo presidente de Monómeros nombrado por el gobierno de Juan Guaidó le dijo al Financial Times que si Estados Unidos retiraba las sanciones a Monómeros, la empresa – que el año pasado arrojó 23 millones de dólares en pérdidas – podría generar ganancias este año.[2]

¿Es cierto que las sanciones petroleras no tienen impacto en la producción?

Hausmann y Muci (2019) también disputan que la caída en la producción petrolera venezolana en lo que va de año se deba a las sanciones petroleras impuestas por el gobierno estadounidense el 28 de enero. Argumentan que estas sanciones no imponían una restricción vinculante a la industria petrolera venezolana en el período de estudio porque no se comenzaban a aplicar sino hasta el 15 de abril (sic) y porque Venezuela podía redireccionar sus envíos petroleros a otros clientes tales como China, India y Rusia. Ambas afirmaciones son incorrectas. Con respecto a la primera, el período de reducción de actividades permitido hasta el 28 (no el 15) de abril por la licencia general No. 12 no aplicaba a las compras de diluyentes por parte de Venezuela a Estados Unidos, que comprenden insumos para una cuarta parte de la producción petrolera venezolana, y requerían que los compradores de crudo venezolano depositaran los pagos en cuentas bloqueadas a las que el gobierno de Nicolás Maduro no podía acceder. La evidencia muestra además que los envíos a China y la India no han aumentado significativamente desde la imposición de las sanciones, por lo que estos clientes no han podido compensar la pérdida del mercado estadounidense. Con respecto a Rusia, es importante recordar que Venezuela no exporta petróleo a Rusia, sino a refinerías en otros países como la India que son propiedad de compañías rusas.

En el caso de las sanciones petroleras, podemos apelar a la evidencia de otras economías, tales como Irak, Libia o Irán, que han estado sujetas a sanciones similares. Como muestran los gráficos 5 y 6, la producción en estas economías disminuyó fuertemente con la adopción de sanciones y se recuperó en magnitudes similares con el levantamiento de las sanciones –o, en el caso de Irak, con el lanzamiento del programa de petróleo por alimentos en 1996.

Sanctions and the Venezuelan economy profundiza este análisis a través de regresiones de panel que permiten estimar el efecto promedio de las sanciones petroleras en comparación con economías petroleras no sancionadas. A través de la estimación de un modelo de diferencias en nuestro panel de países petroleros, estimamos que las sanciones petroleras están asociadas con una caída promedio de 41% en la producción de petróleo del país sancionado.

Esta estimación sugiere que una buena parte de la caída vista en la producción petrolera venezolana en lo que va de año (36% desde enero) se debe a la imposición de sanciones petroleras el 28 de enero. Hausmann y Muci (2019) habían argumentado que la caída en la producción petrolera de marzo se debió a los apagones sufridos ese mes, pero a pesar de que la intensidad de los apagones nacionales se redujo en abril y no se experimentaron apagones nacionales en mayo, la producción petrolera no se recuperó en esos meses.

¿Cómo han afectado las sanciones a los indicadores socioeconómicos?

Otra dimensión de este debate se ha centrado en la pregunta de cuál ha sido el efecto de las sanciones económicas en el deterioro de los indicadores socioeconómicos de Venezuela. Weisbrot y Sachs argumentan que las sanciones fueron la causa del aumento en la tasa de mortalidad observada en el año 2018, mientras que HMB dicen que el hecho de que estas variables comenzaron a sufrir fuertes deterioros antes de las sanciones sugiere que su causa es otra.

En este caso, el argumento de Weisbrot y Sachs tiene un defecto básico. Si las sanciones fuesen la causa del aumento en la mortalidad del 2018, el canal a través del cual ese efecto se materializaría sería una disminución de los ingresos petroleros, lo que llevaría a una caída en las importaciones y en la provisión de servicios públicos básicos como salud y educación. Sin embargo, la data muestra que, a pesar de la caída en la producción petrolera, las exportaciones de Venezuela no cayeron significativamente ese año, dado que la recuperación en los precios del petróleo fue capaz de contrarrestar la mayor parte del efecto de la caída de la producción. No es cierto que el aumento en la mortalidad se deba a que el país tenía menos dinero para importar insumos médicos como resultado de las sanciones porque a pesar de ellas, el país dispuso de ingresos de divisas similares en 2018 y 2017.

Sin embargo, esto no quiere decir que Bahar y coautores (2019) estén en lo correcto al afirmar que la existencia de un deterioro previo a las sanciones niega el efecto que ellas pudiesen haber tenido. Como muestra el gráfico 7, los datos presentados por estos autores esencialmente lo que revelan es que el deterioro de indicadores socioeconómicos, tales como la mortalidad, están fuertemente vinculados al crecimiento de la economía, por lo cual se han visto muy afectados por la contracción económica que comienza en el año 2013.

¿El hecho de que el inicio de esta contracción preceda a las sanciones demuestra que las sanciones no tienen ningún efecto? En absoluto. Existe un amplio consenso entre los economistas venezolanos con respecto a lo que fueron las causas del deterioro económico sufrido entre 2013 y 2016: el país experimentó un fuerte choque adverso en términos de intercambio como resultado del desplome de los precios del petróleo ante una economía que no estaba preparada para resistir ese choque debido al mal manejo por los gobiernos de Hugo Chávez del boom petrolero; a esto se sumó la reacción de política económica del gobierno de Maduro que elevó los costos económicos y sociales del ajuste. Pero la contracción de 2017 en adelante es distinta porque se dio en un contexto de recuperación de precios del petróleo que bajo condiciones normales habría permitido relajar la restricción externa y recuperar el crecimiento de la economía. Ello no ocurrió por el desplome de la producción petrolera que, como hemos explicado, puede asociarse al impacto de las sanciones económicas impuestas a partir de 2017.

Si las sanciones han tenido un efecto negativo sobre la economía, ¿debemos buscar que se levanten?

Dados los altos niveles de polarización en nuestra esfera pública, es esperable que una discusión sobre el efecto de las sanciones se mezcle rápidamente con el debate político, con distintos bandos apelando a los argumentos que sienten que más favorecen su posición. En estos contextos, los economistas tenemos la responsabilidad de mantener la separación necesaria entre las discusiones de economía positiva y las de economía normativa –o entre cómo el mundo es y cómo pensamos que debe ser. Si queremos estar en capacidad de entender cómo lograr lo que aspiramos para nuestro país, tenemos primero que comprender qué es lo que está pasando en él para después diseñar las acciones concretas que nos permitan alcanzar nuestros objetivos.

Concluir que las sanciones tienen un efecto adverso sobre la economía no implica que uno deba apoyar el levantamiento de las sanciones. Cualquier análisis sobre el efecto de las sanciones tiene que contemplar tanto sus beneficios como sus costos. Si las sanciones aumentan significativamente la probabilidad de restaurar la democracia en Venezuela, puede que estos sean costos que tengamos que pagar.

Al mismo tiempo, hay opciones de política que pueden mitigar los efectos negativos de las sanciones mientras mantienen los incentivos que buscan llevar a un restablecimiento de la democracia. Por ejemplo, la adopción de un programa de petróleo por alimentos que permita que el país exporte petróleo a Estados Unidos bajo la condición de que los ingresos sólo puedan ser utilizados para la compra de bienes esenciales es una opción que permitiría evitar un deterioro de la crisis humanitaria en nuestro país al mismo tiempo que impediría que los recursos petroleros vayan a financiar la corrupción y represión de la dictadura.

Lo que sí sería un error es engañarnos a nosotros mismos, convenciéndonos de que las sanciones no tienen ningún efecto a pesar de la fuerte evidencia empírica de que sí lo tienen. Las sanciones fueron diseñadas con la clara intención de recortar el acceso a recursos del régimen de Maduro, partiendo del cálculo de que los costos que ellas generarían para la población serían menores a los beneficios de lograr un restablecimiento de la democracia y poner límites a la corrupción del gobierno. La evidencia muestra que sus costos han sido palpables, a pesar de que sus beneficios aún no parecen haberse materializado. Comprender esta realidad es un paso indispensable en el diseño de las estrategias necesarias para lograr trazar una ruta hacia la recuperación de nuestro país.

Referencias

Abadie, A., Diamond, A., y Hainmueller, J. (2010). Synthetic control methods for comparative case studies: Estimating the effect of California’s tobacco control program (Método de control sintético para el estudio de casos comparativos: estimando el efecto del programa californiano de control del tabaco). Journal of the American statistical Association, 105(490), 493-505.

Bahar, D., Bustos, S., Morales, J. R., y Santos, M. A. (2019). Impact of the 2017 sanctions on Venezuela: Revisiting the evidence (Impacto de las sanciones de 2017 a Venezuela: Revisitando la evidencia). Brookings Institution.

Hausmann, R., y Muci, F. (2019). Don’t Blame Washington for Venezuela’s Oil Woes: A Rebuttal (No culpemos a Washington por las penas petroleras venezolanas: una refutación). Americas Quarterly.

Long, G. (2019) Colombia-based Company pulled into Venezuela’s political tug of war (Compañía basada en Colombia jalada a la pugna venezolana). Financial Times, June 6.

Morales, J. R. (2019). Sanciones: ¿causa o consecuencia de la crisis? Prodavinci.

Weisbrot, M., y Sachs, J. (2019). Economic Sanctions as Collective Punishment: The Case of Venezuela (Sanciones económicas como castigo colectivo: el caso de Venezuela). Center For Economic and Policy Research.

[1] Morales (2019) afirma que el método de controles sintéticos no puede ser útil en el caso venezolano porque no se cumple la condición de que haya otros países experimentando tendencias similares a Venezuela en la variable que mide la consecuencia antes del tratamiento. Esta afirmación es incorrecta. La similitud en tendencias de unidades individuales no es una condición para la aplicación de este método. Como escriben Abadie, Diamond y Hainmueller (2010) “la idea detrás del enfoque de controles sintéticos es que una combinación de unidades a menudo provee una mejor comparación para la unidad expuesta a la intervención que cualquier unidad por sí misma.”

[2] Long, G. (2019).

 

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