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Eduardo Lara Salazar: ¿Puede una asamblea de ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza? II

 

Continuando el ejercicio académico acerca de la reflexión sobre el carácter vinculante de las asambleas de ciudadanos frente a las autoridades, corresponde el turno a la procedencia o no para anular una ordenanza por parte de esta forma de organización y participación comunitaria.

De una lectura a cualquier diccionario gramatical o jurídico de la voz anular arrojará algo así como:

“Dar por nulo o dejar sin validez un compromiso, un contrato, una disposición o un documentoDejar sin validez, dar por nulo un contrato o compromiso anular el contrato. Suspender una actividad o evento anular la reunión. Hacer que alguien pierda poder, autoridad o importancia”.

Presupone que se posea la autoridad con la competencia asignada para ello.

La doctrina señala que existen dos tipos de nulidad: absoluta y relativa.

Aquélla implica la imposibilidad de convalidación expresa o tácita por parte de los sujetos que intervienen en una relación jurídica.

Imagine que (i) le dictan una sentencia de cualquier materia (civil, penal, laboral, contencioso administrativa, tributaria) cuyo fallo lo suscribe una persona como juez que no posee el nombramiento como tal.

O que (ii) aprueban una ley que regula el Impuesto al Valor Agregado (IVA) por parte del Consejo Nacional Electoral.

En cualquiera de los casos descritos ni siquiera podría considerarse efecto jurídico alguno.

El segundo tipo de nulidad puede aceptar convalidación, como ocurre con las notificaciones defectuosas, donde se videncia de las actas procesales que se está en conocimiento del contenido y se hace uso de los recursos contra la sentencia o el acto administrativo; o cuando se toleran lo hechos lesivos por tiempo prolongado que se alude en materia de amparo constitucional.

Existe en Derecho Administrativo la llamada potestad anulatoria; es cuando oficiosamente la Administración reconoce la existencia de supuestos que degeneran en nulidad absoluta como en casos de incompetencia del funcionario. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) trae normas al respecto.

Dado que ni la Constitución ni la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como la Orgánica del Poder Popular (2010) ni la Orgánica de Consejos Comunales (2009) cuando se refieren a las asambleas de ciudadanos les conceden competencia para anular actos administrativos ni legislativos.

Cuando se estudia la competencia en Derecho Administrativo la regla de oro es que debe y tiene que ser ejercida a quien le ha sido atribuida, so pena – inclusive – de la declaratoria de nulidad, además de la activación de los distintos tipos de responsabilidad.

Para Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; este elemento del acto y del quehacer administrativo requiere poseer la facultad expresa que le haya sido conferida por norma jurídica preexistente.

No puede presumirse porque debe emerger de la Constitución, la ley u ordenanza. También se conjuga que quien dicta – por ejemplo – un acto administrativo debe contar con la investidura para hacerlo, por lo que da pie a aquello  de funcionario competente.

A diferencia con el concepto de capacidad propio del Derecho Privado donde ésta es la regla y la incapacidad es la excepción, la competencia en el Derecho Público está estrechamente vinculada con la noción del orden público, lo que conlleva la imposibilidad de atenuación o relajación por convenio entre particulares ni por asentimiento del funcionario.

La norma fija los límites pudiendo establecer discrecionalidad para su aplicación, pero no se permite su eliminación o actuación por debajo del margen mínimo que ella indique.

Hay que considerar que la competencia posee unos elementos que condicionan la actividad del órgano o ente local; hacen cita aquí conceptos como la materia, territorio, grado y tiempo.

Por su parte, Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; se expresa sobre la competencia como el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que le han sido asignadas para actuar en sus relaciones con los otras instituciones del Estado y los particulares.

Este autor explica que (i) la materia es quien define a la competencia; por ejemplo, corresponde al Concejo Municipal lo atinente con la sustanciación y aprobación de las ordenanzas de cualquier tipo, no previéndose la habilitación legislativa del Alcalde. Si ocurriere sería nulo absolutamente.

(ii) Por territorio se entiende que es el espacio geográfico donde se desarrollarán las competencias.

(iii) El grado está circunscrito con la jerarquía que se ocupa. No podría un Director de Catastro ejercer la competencia atribuida al Alcalde en materia de designación del Director del Cuerpo de Policía Municipal previstos por la LOPPM y la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Policía y Cuerpo de Policía Nacional (2009).

Mientras que (iv) el tiempo se ha previsto como una limitante, puesto que el legislador puede fijar una duración para la aplicación de la norma; por ejemplo, cuando se dicta una exoneración tributaria lo que no es dable al Alcalde exceder de la previsión a que se contrae la LOPPM, el Código Orgánico Tributario (2014) o las ordenanzas que la consagren.

También sucede que no hay expresamente en la norma oportunidad para finalizar su vigencia;  solamente la perderá hasta la aprobación de un nuevo instrumento donde se cambien los lineamientos siguiendo el procedimiento para tal trámite con la correspondiente publicación en la Gaceta Oficial.

Son características de la competencia la

*Irrenunciabilidad y la

*Improrrogabilidad.

La primera significa que el órgano o ente municipal está en el deber indeclinable para ejercerla; la segunda implica que debe ejercerla bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos.

Al respecto el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) consagra que toda autoridad manifiestamente incompetente por un órgano o ente (municipales), así como por quien carece de autoridad pública es nula, lo que recoge también una norma de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) sobre esta materia.

Se entiende la usurpación como el ejercicio de una autoridad correspondiente a una entidad pública sin encontrarse investido de ella.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) también recoge los principios de irrenunciabilidad e inderogabilidad de la competencia, así como causales de nulidad de los actos administrativos (absolutas y relativas).

Esto se trae a colación en virtud de la norma constitucional sobre la derogatoria de textos legales, es decir, las leyes se derogan por otras leyes. En el campo legislativo, el Código Civil Venezolano (1982) consagra regulación en ese sentido; también la LOPA hace lo propio hacia los actos administrativos: decretos, resoluciones, órdenes, providencias, instrucciones, circulares.

Ahora bien, la Constitución de la República consagra competencias anulatorias al Poder Judicial; ejemplos se observan en la Sala Constitucional a través del control concentrado y con el difuso por las otras Salas del Tribunal como de los tribunales en todas las materias de acuerdo con sus competencias.

En concordancia con esto la LOPPM posee una norma sobre la autonomía en la que se destaca que los actos de los municipios solo podrán impugnarse ante los tribunales.

Ello está en consonancia con la jurisdicción contenciosa administrativa, siendo competentes para

*anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

*Condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración.

*Conocer de reclamos por prestación de servicios públicos y¡

*Disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

Los textos legales que regulan estos puntos son la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) y la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), la cual tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Tiene una estructura cuya cabeza es el Tribunal supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa; los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Dentro de la función legislativa, a cargo del Concejo Municipal, se producen unos instrumentos normativos que reciben el nombre de Ordenanzas.

La LOPPM los define como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local. Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia a la CRBV y a la LOPPM.

Ahora bien, debería ser bastante claro con lo expresado por el legislador el carácter de ley municipal; sin embargo, no siempre fue así.

La jurisprudencia, tanto de la extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) – según la CRBV – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.

Por ejemplo, en sentencia de la CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.

El TSJ, en Sala Constitucional mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001, consideró que la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.

Otro caso similar se produjo en decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el argumento del rango sublegal de una ordenanza.

Sin embargo, cambió su criterio basándolo en un análisis del artículo 336 numeral del Texto Fundamental, en sentencias Nº 928, 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la CRBV, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.

Un punto importante en todo esto lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.

A la luz de todo esto hubiera resultado cuesta arriba a los concejos municipales aprobar ordenanzas tributarias, por ejemplo, para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el de Vehículos o Inmuebles Urbanos; de no poseer las ordenanzas rango legal. Mucho menos sostener las cargas públicas y satisfacer necesidades de sus comunidades.

No debe olvidarse la norma constitucional que reseña el deber de cumplir la Carta Fundamental, las leyes (ordenanzas) y demás actos emanados por los órganos del Poder Público en ejercicio de sus competencias.

De admitirse en sentido estricto la procedencia de anular los actos emanados del poder Municipal haría nugatorio el ejercicio de las asignaciones constitucionales y legales, lo cual sería un absoluto contrasentido.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

edularalaw@gmail.com

 

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